礦業(yè)權(quán)出讓收益制度研究

論文概要

筆者是我國(guó)礦業(yè)界知名律師，是研究礦業(yè)權(quán)出讓收益制度的資深專(zhuān)家。文章對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓收益制度的形成過(guò)程進(jìn)行了簡(jiǎn)要介紹，對(duì)征收礦業(yè)權(quán)出讓收益引起的一系列問(wèn)題進(jìn)行了深入分析，認(rèn)為礦業(yè)權(quán)出讓收益替代礦業(yè)權(quán)價(jià)款，相當(dāng)于用不應(yīng)重復(fù)享有的所有者權(quán)益替代國(guó)家基于投資應(yīng)得的補(bǔ)償，存在一刀切、市場(chǎng)價(jià)格倒掛等問(wèn)題，影響了探礦者和采礦者的積極性。筆者指出，《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》作為部級(jí)行政規(guī)范性文件和暫行辦法，即將實(shí)施5周年，現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓收益制度重新審視和評(píng)估；并建議調(diào)整礦業(yè)權(quán)出讓收益制度，減輕礦業(yè)企業(yè)負(fù)擔(dān)，保障國(guó)家礦產(chǎn)資源安全。

作者簡(jiǎn)介

曹旭升（1971），男，內(nèi)蒙古通遼市扎魯特旗人，現(xiàn)為北京市京師律師事務(wù)所礦產(chǎn)資源法律事務(wù)部主任、曹旭升礦業(yè)律師團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）碩士研究生校外導(dǎo)師、自然資源法治研究中心研究員，北京律師協(xié)會(huì)環(huán)境與資源保護(hù)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)副主任，中國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)法律專(zhuān)業(yè)委員會(huì)副主任，《問(wèn)礦中國(guó)》、中國(guó)礦業(yè)法治高峰論壇、中國(guó)礦業(yè)律師30人論壇、礦業(yè)人大講堂、礦業(yè)人萬(wàn)里行發(fā)起人，中國(guó)礦業(yè)仲裁和礦業(yè)服務(wù)一體化推動(dòng)者，國(guó)家礦山安全監(jiān)察局法律顧問(wèn)。E-mail: caolaw@126.com

 

主要內(nèi)容

首先，介紹了礦業(yè)權(quán)出讓收益制度的形成過(guò)程。礦業(yè)權(quán)出讓收益制度是礦產(chǎn)資源有償使用制度改革的產(chǎn)物，從2014年11月的最初制度設(shè)計(jì)，至2017年7月1日正式征收礦業(yè)權(quán)出讓收益，經(jīng)歷了一個(gè)制度不斷演化和形成的過(guò)程。2016年12月30日下午，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十一次會(huì)議審議通過(guò)了《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）。2017年4月13日，國(guó)務(wù)院印發(fā)國(guó)發(fā)〔2017〕29號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》（下稱29號(hào)文），全文照發(fā)了《方案》內(nèi)容。2017年6月29日，財(cái)政部和原國(guó)土資源部根據(jù)29號(hào)文的規(guī)定，發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法>的通知》（財(cái)綜〔2017〕35號(hào)）（下稱35號(hào)文）。
其次，分析了征收礦業(yè)權(quán)出讓收益引起的一系列問(wèn)題。礦業(yè)權(quán)出讓收益這一新的法律術(shù)語(yǔ)的出現(xiàn)，導(dǎo)致之前通用的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件與該法律術(shù)語(yǔ)匹配性差，而與之配套的規(guī)定并未出臺(tái)，從而導(dǎo)致新舊制度無(wú)法銜接。同時(shí)，還存在溯及既往、一刀切，授權(quán)不甚合理，影響探礦者、采礦者積極性和我國(guó)礦業(yè)走出去等問(wèn)題。35號(hào)文規(guī)定，補(bǔ)交礦業(yè)權(quán)出讓收益最早可以溯及到2006年9月30日，這種溯及既往有違經(jīng)濟(jì)規(guī)律，會(huì)讓中國(guó)礦業(yè)更加困難；根據(jù)現(xiàn)在的評(píng)估指南，應(yīng)當(dāng)扣除的成本不予扣除，導(dǎo)致開(kāi)采之前的礦業(yè)權(quán)評(píng)估價(jià)高于進(jìn)入開(kāi)采階段的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)價(jià)，從而導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)出讓一級(jí)市場(chǎng)與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓二級(jí)市場(chǎng)價(jià)格普遍倒掛，礦業(yè)權(quán)交易市場(chǎng)冷清。這些問(wèn)題直接導(dǎo)致我國(guó)探礦積極性下降，探明儲(chǔ)量無(wú)力轉(zhuǎn)采，且取得不了采礦許可證就無(wú)法融資，還影響我國(guó)礦業(yè)走出去，因?yàn)槲覈?guó)礦業(yè)走出去的步伐并不穩(wěn)健，這種礦業(yè)權(quán)出讓收益制度正在被我國(guó)礦業(yè)走出去的目的地國(guó)家效仿。
第三，在分析研究以上問(wèn)題基礎(chǔ)上，筆者提出應(yīng)當(dāng)對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓收益制度重新審視評(píng)估和調(diào)整的具體建議。一是建議將稅、費(fèi)法定原則和具體的稅、費(fèi)項(xiàng)目寫(xiě)入正在修改的礦法之中，二是建議在《礦產(chǎn)資源法》修改時(shí)，用礦業(yè)權(quán)出讓金替代礦業(yè)權(quán)出讓收益。
 

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礦業(yè)權(quán)出讓收益制度研究

曹旭升^1，2

（1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京），北京市海淀區(qū)，100083；2.北京市京師律師事務(wù)所，北京市朝陽(yáng)區(qū)，100025）

摘要

對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓收益制度的形成過(guò)程進(jìn)行了簡(jiǎn)要介紹，對(duì)征收礦業(yè)權(quán)出讓收益引起的一系列問(wèn)題進(jìn)行了深入分析，認(rèn)為礦業(yè)權(quán)出讓收益替代礦業(yè)權(quán)價(jià)款，相當(dāng)于用不應(yīng)重復(fù)享有的所有者權(quán)益替代國(guó)家基于投資應(yīng)得的補(bǔ)償，存在一刀切、市場(chǎng)價(jià)格倒掛等問(wèn)題；指出《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》作為部級(jí)行政規(guī)范性文件和暫行辦法，即將實(shí)施5周年，應(yīng)當(dāng)對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓收益制度重新審視和評(píng)估；并建議調(diào)整礦業(yè)權(quán)出讓收益制度，減輕礦業(yè)企業(yè)負(fù)擔(dān)，保障國(guó)家礦產(chǎn)安全。

 

關(guān)鍵詞 礦業(yè)權(quán)出讓收益   資源補(bǔ)償費(fèi)   出讓收益   探礦權(quán)人  礦業(yè)安全

 

1 礦業(yè)權(quán)出讓收益制度的形成過(guò)程

 

礦業(yè)權(quán)出讓收益制度是礦產(chǎn)資源有償使用制度改革的產(chǎn)物，從2014年11月的最初制度設(shè)計(jì)，至2017年7月1日正式征收礦業(yè)權(quán)出讓收益，經(jīng)歷了一個(gè)制度不斷演化和形成的過(guò)程。

1.1 國(guó)家層面相關(guān)政策鋪墊

2014年11月，國(guó)家發(fā)改委將《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》上報(bào)國(guó)務(wù)院。2015年3月24日，中共中央政治局審議通過(guò)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)第（二十二）條規(guī)定：“進(jìn)一步深化礦產(chǎn)資源有償使用制度改革，調(diào)整礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。”

2015年9月11日，中共中央政治局審議通過(guò)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，首次提到礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益金制度。該方案第（二十九）條規(guī)定：“理清有償取得、占用和開(kāi)采中所有者、投資者、使用者的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，研究建立礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益金制度。”

2016年3月17日，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》發(fā)布，該綱要第十二章規(guī)定：“保護(hù)自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益，公平分享自然資源資產(chǎn)收益。”第四十三章規(guī)定：“建立礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益金制度，健全礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度。”

2016年11月29日，原國(guó)土資源部公布《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016-2020年）》，該規(guī)劃第二章規(guī)定：“建立礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益金制度”，第三章規(guī)定：“建立礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益金制度，完善相關(guān)配套制度，保障國(guó)家所有者權(quán)益。”

1.2《礦產(chǎn)資源權(quán)益制度改革方案》發(fā)布及其主要內(nèi)容

2016年12月30日下午，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十一次會(huì)議審議通過(guò)了《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）。

2017年4月13日，國(guó)務(wù)院印發(fā)國(guó)發(fā)〔2017〕29號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》（下稱29號(hào)文），全文照發(fā)了《方案》內(nèi)容。

《方案》第二條規(guī)定：一是在礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)，將探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款調(diào)整為礦業(yè)權(quán)出讓收益。二是在礦業(yè)權(quán)占有環(huán)節(jié)，將探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)整合為礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)。三是在礦產(chǎn)開(kāi)采環(huán)節(jié)，組織實(shí)施資源稅改革。四是在礦山環(huán)境治理恢復(fù)環(huán)節(jié)，將礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金調(diào)整為礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金。

1.3 《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》的出臺(tái)

2017年6月29日，財(cái)政部和原國(guó)土資源部根據(jù)29號(hào)文的規(guī)定，發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法>的通知》（財(cái)綜〔2017〕35號(hào)）（下稱35號(hào)文），對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓收益如何征收做出了8條限制性規(guī)定和29條具體規(guī)定。35號(hào)文第二條規(guī)定：“礦業(yè)權(quán)出讓收益是國(guó)家基于自然資源所有權(quán)，將探礦權(quán)、采礦權(quán)（以下簡(jiǎn)稱礦業(yè)權(quán)）出讓給探礦權(quán)人、采礦權(quán)人（以下簡(jiǎn)稱礦業(yè)權(quán)人）而依法收取的國(guó)有資源有償使用收入。礦業(yè)權(quán)出讓收益包括探礦權(quán)出讓收益和采礦權(quán)出讓收益。”根據(jù)該條規(guī)定，礦業(yè)權(quán)出讓收益是國(guó)家基于對(duì)自然資源享有所有權(quán)，而依法收取的國(guó)有資源有償使用收益。

1.4 35號(hào)文出臺(tái)前后實(shí)際情況說(shuō)明

礦業(yè)權(quán)出讓收益制度的形成，具有特殊的歷史背景。當(dāng)時(shí)的環(huán)保風(fēng)暴、審計(jì)風(fēng)暴、反腐風(fēng)暴、祁連山事件等，讓眾多礦政管理官員、地勘單位負(fù)責(zé)人、礦業(yè)企業(yè)高管紛紛落馬，眾多礦業(yè)權(quán)因生態(tài)紅線、自然保護(hù)區(qū)、環(huán)保不達(dá)標(biāo)等被關(guān)停退出，礦業(yè)一時(shí)成為了腐蝕干部隊(duì)伍、破壞生態(tài)環(huán)境、官商勾結(jié)的腐敗重災(zāi)區(qū)。

我國(guó)隨著一輪輪資源整合，通過(guò)優(yōu)勝劣汰和大浪淘沙，以及十八大以來(lái)的不斷反腐，幸存的礦業(yè)人基本素質(zhì)已經(jīng)大幅提高，那些靠關(guān)系、憑運(yùn)氣、掙黑錢(qián)的礦業(yè)人已經(jīng)逐漸被淘汰。綠色礦山、智慧礦山、雙碳礦山正在不斷更新迭代�，F(xiàn)在仍堅(jiān)守或準(zhǔn)備進(jìn)入礦業(yè)的礦業(yè)人，并非當(dāng)初的投機(jī)者、行賄者、暴富者，而現(xiàn)在持有礦權(quán)的礦業(yè)權(quán)人，普遍無(wú)力在只投資、無(wú)回報(bào)、無(wú)收益的礦業(yè)開(kāi)采前支付高額的礦業(yè)權(quán)出讓收益。

礦業(yè)權(quán)出讓收益于2017年7月1日在非油氣礦種中開(kāi)始征收后，我國(guó)非油氣礦產(chǎn)資源勘查投資從2013年的460億元^【1】下跌到2020年的161.61億元^【2】，，下跌64.9%。礦業(yè)人普遍反對(duì)征收礦業(yè)權(quán)出讓收益，尤其是探礦權(quán)人出資為國(guó)家找礦查明礦產(chǎn)資源家底，反過(guò)來(lái)卻由探礦權(quán)人向國(guó)家繳納探礦權(quán)出讓收益，探礦權(quán)人勘查投入越多，繳納的探礦權(quán)出讓收益越多，礦業(yè)人認(rèn)為這一征收行為違反了國(guó)際慣例，加重了礦業(yè)企業(yè)負(fù)擔(dān)，直接影響了我國(guó)礦業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，威脅到了我國(guó)的礦產(chǎn)資源安全。

1.5 小結(jié)

 

礦業(yè)權(quán)出讓收益制度的形成，具有特殊的歷史背景，當(dāng)時(shí)正逢國(guó)際礦業(yè)低谷，又逢我國(guó)環(huán)保風(fēng)暴、審計(jì)風(fēng)暴、反腐風(fēng)暴、祁連山事件等等。2017年7月1日開(kāi)始征收礦業(yè)權(quán)出讓收益之后，加重了礦業(yè)企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，挫傷了礦業(yè)權(quán)人的探采積極性，多地探礦權(quán)流拍，新增探轉(zhuǎn)采和采礦權(quán)增儲(chǔ)大幅下跌，探礦投資和采礦投資雙雙下降，很多地勘單位生存難保，后續(xù)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備無(wú)以維系，我國(guó)礦業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展受到挑戰(zhàn)，我國(guó)的礦產(chǎn)資源安全受到威脅。及時(shí)調(diào)整政策、消除礦業(yè)權(quán)出讓收益征收給我國(guó)礦業(yè)造成的影響，符合我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀實(shí)際。

 

在俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)、全球疫情、百年未有大變局的國(guó)際背景下，在我國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)、西部大開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一大市場(chǎng)、六穩(wěn)六保的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀下，尤其在2021年礦產(chǎn)品價(jià)格大幅波動(dòng)和我國(guó)已經(jīng)將礦產(chǎn)安全上升為國(guó)家安全的今天，礦業(yè)權(quán)出讓收益制度退出歷史舞臺(tái)有利于激發(fā)探礦投資和采礦投資動(dòng)力，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供充實(shí)的礦產(chǎn)資源保障。

2 征收礦業(yè)權(quán)出讓收益引起的問(wèn)題

 

2.1法律上的問(wèn)題

礦業(yè)權(quán)價(jià)款是基于國(guó)家出資查明礦產(chǎn)地而收取的投資補(bǔ)償，而礦業(yè)權(quán)出讓收益是基于國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源享有所有權(quán)而征收的權(quán)益分成。35號(hào)文把基于國(guó)家出資探明礦產(chǎn)地而收取的補(bǔ)償性礦業(yè)權(quán)價(jià)款，調(diào)整為國(guó)家為實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源權(quán)益而征收的礦業(yè)權(quán)出讓收益。礦業(yè)權(quán)價(jià)款和礦業(yè)權(quán)出讓收益這兩項(xiàng)收費(fèi)原理并不相同的收費(fèi)相互替代，出現(xiàn)了法理上的沖突和前后政策無(wú)法銜接問(wèn)題。

礦業(yè)權(quán)出讓收益這一新的法律術(shù)語(yǔ)的出現(xiàn)，導(dǎo)致之前通用的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件與該法律術(shù)語(yǔ)并不匹配，而與之配套的規(guī)定并未出臺(tái)，從而導(dǎo)致新舊制度無(wú)法銜接。導(dǎo)致按舊政策應(yīng)當(dāng)享有權(quán)利或待遇的礦業(yè)權(quán)人統(tǒng)一按35號(hào)文執(zhí)行，造成新的不公平，讓政府公信力下降。

現(xiàn)《礦產(chǎn)資源法》、國(guó)務(wù)院240至242號(hào)令作為35號(hào)文的上位法，雖正在修改，但并未廢止，35號(hào)文作為下位法已經(jīng)突破了上述上位法的規(guī)定。導(dǎo)致法律法規(guī)難以執(zhí)行，而部門(mén)規(guī)范性文件卻大行其道。若不進(jìn)行政策調(diào)整，依法治國(guó)的治國(guó)理念將會(huì)受到?jīng)_擊。

2.2 相關(guān)問(wèn)題

（1）涉及以往問(wèn)題。35號(hào)文規(guī)定，補(bǔ)交礦業(yè)權(quán)出讓收益最早可以溯及到2006年9月30日。這種溯及既往不但打破了法律基本原則，而且違背了經(jīng)濟(jì)規(guī)律，讓經(jīng)歷國(guó)際礦業(yè)低谷后元?dú)獯髠�的中�?guó)礦業(yè)雪上加霜。法無(wú)明文規(guī)定不溯及既往的法律原則一旦打破，秋后算賬帶來(lái)的負(fù)面影響將給我國(guó)的法治進(jìn)程蒙上陰影。

（2）一刀切問(wèn)題。根據(jù)35號(hào)文的規(guī)定，現(xiàn)在新礦與老礦、探礦與采礦、常規(guī)與戰(zhàn)略、國(guó)家出資與企業(yè)出資、探明與預(yù)測(cè)、富礦與貧礦、共生與伴生、深部與淺部、特殊與一般、高風(fēng)險(xiǎn)與低風(fēng)險(xiǎn)、采選難與采選易、大礦與小礦、價(jià)格波動(dòng)大與波動(dòng)小、利用率高與低、資源正變與負(fù)變、成本高與成本低等，全都一刀切，這是違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律、不尊重事實(shí)的具體體現(xiàn)，造成了新的不公平，導(dǎo)致探礦積極性下跌、采礦積極性下降。

（3）市場(chǎng)價(jià)格倒掛問(wèn)題。根據(jù)現(xiàn)在的評(píng)估指南，應(yīng)當(dāng)扣除的成本不予扣除，導(dǎo)致開(kāi)采之前的礦業(yè)權(quán)評(píng)估價(jià)高于進(jìn)入開(kāi)采階段的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)價(jià)，從而導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)出讓一級(jí)市場(chǎng)與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓二級(jí)市場(chǎng)價(jià)格普遍倒掛，礦業(yè)權(quán)交易市場(chǎng)冷清�，F(xiàn)在開(kāi)采年限超過(guò)30年的礦業(yè)權(quán)，必須按30年的評(píng)估結(jié)果計(jì)算平均礦業(yè)權(quán)出讓收益后，再累計(jì)計(jì)算出全部開(kāi)采年限的礦業(yè)權(quán)出讓收益，致使一次性評(píng)估出上百年甚至上千年礦業(yè)權(quán)價(jià)值的笑話比比皆是。既不科學(xué)，又違反常識(shí)，更背離了審計(jì)制度。

（4）與經(jīng)濟(jì)規(guī)律不符問(wèn)題。礦山的開(kāi)發(fā)需要一個(gè)漫長(zhǎng)的周期，絕大多數(shù)礦業(yè)權(quán)人被市場(chǎng)淘汰。“美國(guó)紐芒特礦業(yè)公司的一項(xiàng)內(nèi)部研究表明，如果把每一個(gè)勘探礦權(quán)都視為一個(gè)項(xiàng)目，歷經(jīng)多年的勘探和可研，國(guó)際上最終建成礦山的比例大約只有千分之一^[3]。” 國(guó)際成熟礦業(yè)國(guó)家如加拿大、澳大利亞、美國(guó)、秘魯、南非等國(guó)探礦權(quán)階段不收取權(quán)益金，僅在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收權(quán)益金^[4]。而35號(hào)文規(guī)定不但探礦權(quán)階段收取探礦權(quán)出讓收益，而且采礦權(quán)出讓收益要在取得采礦許可證之前收取，并且繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益與取得礦業(yè)權(quán)許可證掛鉤，這就導(dǎo)致我國(guó)探礦積極性下降，探明儲(chǔ)量無(wú)力轉(zhuǎn)采，且取得不了采礦許可證就無(wú)法融資，這顯然與經(jīng)濟(jì)規(guī)律相悖。

（5）過(guò)度授權(quán)問(wèn)題。35號(hào)文授權(quán)各省市自治區(qū)制定各自的基準(zhǔn)價(jià)或基準(zhǔn)率，這導(dǎo)致各地的征收標(biāo)準(zhǔn)、期限、首付金額、儲(chǔ)量標(biāo)準(zhǔn)等各地不一，同一礦種的征收標(biāo)準(zhǔn)差距懸殊。如：黃金的基準(zhǔn)價(jià)最低1.5元/克，最高21元/克，相差14倍。導(dǎo)致相同品位相同開(kāi)采條件的礦業(yè)權(quán)在不同地域的生產(chǎn)成本懸殊巨大，人為制造了成本壁壘，不利于我國(guó)礦業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

（6）重復(fù)征收問(wèn)題。35號(hào)文過(guò)分強(qiáng)調(diào)國(guó)家所有者權(quán)益而忽視礦業(yè)企業(yè)權(quán)益，無(wú)論是國(guó)家出資、企業(yè)出資還是混合出資探明礦產(chǎn)資源，35號(hào)文一律征收礦業(yè)權(quán)出讓收益。將企業(yè)出資的風(fēng)險(xiǎn)勘查收益和礦業(yè)權(quán)人投資收益視為國(guó)家所有，屬重復(fù)征收。原來(lái)的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)本身具有權(quán)益金性質(zhì)，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)平移到資源稅中之后，繼續(xù)收取礦業(yè)權(quán)出讓收益，是典型的重復(fù)征收。

（7）影響我國(guó)礦業(yè)走出去問(wèn)題

我國(guó)礦業(yè)走出去的步伐并不穩(wěn)健，我國(guó)的礦業(yè)權(quán)出讓收益制度正在被我國(guó)礦業(yè)走出去目的地國(guó)效仿，我國(guó)礦業(yè)走出去會(huì)更加舉步維艱。在我國(guó)礦產(chǎn)品總需求持續(xù)增加、礦產(chǎn)品進(jìn)口總額不斷攀升、美國(guó)已經(jīng)與九個(gè)國(guó)家形成礦業(yè)聯(lián)盟、俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)、全球疫情等大背景下，我國(guó)若不改變礦業(yè)權(quán)出讓收益制度，一旦我國(guó)對(duì)外依存度高的礦種斷供或成倍漲價(jià)，我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)將因原材料供不應(yīng)求而大面積停產(chǎn)、倒閉。

 

2.3小結(jié)

礦業(yè)權(quán)出讓收益的征收之所以法理不通，是因?yàn)闆](méi)有厘清稅、費(fèi)、金、款的區(qū)別。稅是國(guó)家基于強(qiáng)制力無(wú)償征收的，費(fèi)是國(guó)家基于提供服務(wù)收取的，金是國(guó)家基于所有權(quán)享有的，款是國(guó)家基于投資應(yīng)得的。礦業(yè)權(quán)出讓收益替代礦業(yè)權(quán)價(jià)款，相當(dāng)于用不應(yīng)重復(fù)享有的所有者權(quán)益替代國(guó)家基于投資應(yīng)得的補(bǔ)償，自然法理不通、引起多方不滿。唯有承認(rèn)所有者權(quán)益已經(jīng)通過(guò)征收包含礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)在內(nèi)的資源稅而實(shí)現(xiàn)，才能看清礦業(yè)權(quán)出讓收益制度應(yīng)當(dāng)廢除的本質(zhì)。

 

3 對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓收益征收的政策建議

 

35號(hào)文作為一個(gè)部級(jí)行政規(guī)范性文件、作為一個(gè)暫行辦法，即將實(shí)施5周年。在礦法修改和礦政改革的今天，應(yīng)當(dāng)對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓收益制度重新審視和評(píng)估。

 

3.1 建議將稅、費(fèi)法定原則和具體的稅、費(fèi)項(xiàng)目寫(xiě)入正在修改的礦法之中

 

一項(xiàng)基本制度的形成，需要長(zhǎng)期的摸索和實(shí)踐。礦業(yè)權(quán)出讓收益制度的建立，從2016年12月30日中央文件到2017年4月13日國(guó)務(wù)院29號(hào)文再到2017年6月29日的35號(hào)文，不足7個(gè)月的時(shí)間形成了一項(xiàng)重要的礦政管理制度，效率夠高，但問(wèn)題也夠多。

前已述及，35號(hào)文的形成，具有特定的歷史背景。35號(hào)文實(shí)施之后，已經(jīng)陸續(xù)將那些靠關(guān)系、憑運(yùn)氣、掙黑錢(qián)的投機(jī)者逐漸淘汰，已經(jīng)將那些熱錢(qián)、黑錢(qián)、贓錢(qián)擠壓出礦業(yè)市場(chǎng)，礦業(yè)行業(yè)經(jīng)過(guò)優(yōu)勝劣汰已經(jīng)得到凈化。從這一角度說(shuō)，35號(hào)文的實(shí)施，有著積極的一面。

在新的歷史背景下，在新的國(guó)際環(huán)境下，在國(guó)內(nèi)外礦產(chǎn)資源供需發(fā)生巨大變化的現(xiàn)狀之下，35號(hào)文已經(jīng)完成了暫行使命。

“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。立法工作如何將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，應(yīng)當(dāng)引起反思。立法法就是立法權(quán)力的籠子，嚴(yán)格按著立法法的程序和權(quán)限制定法律，才符合我國(guó)依法治國(guó)的基本要求。35號(hào)文作為暫行辦法，其出臺(tái)屬非常時(shí)期實(shí)施的暫行之策，現(xiàn)在35號(hào)文即將暫行五年，已經(jīng)完成暫行使命。

 

稅、費(fèi)制度是國(guó)家的基本制度，《中華人民共和國(guó)立法法》第八條規(guī)定稅收基本制度和基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度由法律規(guī)定，因此，與礦業(yè)有關(guān)的稅、費(fèi)制度應(yīng)當(dāng)寫(xiě)入正在修改的《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》之中。

 

將稅、費(fèi)法定原則和具體的稅、費(fèi)科目寫(xiě)入《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》之中，是“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的最好實(shí)踐，是依法治國(guó)的具體體現(xiàn)，也是避免類(lèi)似35號(hào)文一樣的規(guī)范性文件任性出臺(tái)的最好辦法。

 

3.2 建議在《礦產(chǎn)資源法》修改時(shí)，用礦業(yè)權(quán)出讓金替代礦業(yè)權(quán)出讓收益

 

我國(guó)已經(jīng)意識(shí)到礦產(chǎn)資源的重要性，認(rèn)為礦產(chǎn)、能源、糧食是國(guó)家賴以生存的初級(jí)產(chǎn)品，已經(jīng)將能源礦產(chǎn)安全上升為國(guó)家安全。而35號(hào)文的實(shí)施，導(dǎo)致我國(guó)探采積極性雙雙下降，我國(guó)礦業(yè)岌岌可危，我國(guó)急需的礦產(chǎn)品對(duì)外進(jìn)口依存度和集中度持續(xù)增高，礦產(chǎn)安全正在逐漸失去基本保障，35號(hào)文應(yīng)當(dāng)立即廢止。

礦業(yè)權(quán)出讓收益的征收，讓社會(huì)資本逃逸，讓礦業(yè)走出去沒(méi)有底氣，讓礦業(yè)權(quán)人進(jìn)退兩難，讓眾多礦業(yè)企業(yè)走向破產(chǎn)的邊緣。

 

2022年5月6日，全國(guó)人大官網(wǎng)公布，《礦產(chǎn)資源法》的修改已經(jīng)列入全國(guó)人大2022年度的立法計(jì)劃之中，《礦產(chǎn)資源法》修改稿中已經(jīng)加入了“礦業(yè)權(quán)出讓金”這一收費(fèi)項(xiàng)目，一旦《礦產(chǎn)資源法》的修改得以通過(guò)，用礦業(yè)權(quán)出讓金替代礦業(yè)權(quán)出讓收益將成為現(xiàn)實(shí)。

 

參考文獻(xiàn)：

[1] 中國(guó)礦產(chǎn)資源報(bào)告.2014/中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部著.—北京：地質(zhì)出版社.2014.10 P9

[2] 中國(guó)礦產(chǎn)資源報(bào)告. 2021：漢文、英文 / 中華人民共和國(guó)自然資源部編. —北京：地質(zhì)出版社，2021. 10 P8

[3] 薄少川著，《國(guó)際礦業(yè)風(fēng)云》，人民日?qǐng)?bào)出版社，2017年11月第一版，P138

[4] 李裕偉著，礦業(yè)權(quán)與礦政管理---中外礦事縱橫談（下冊(cè)），中國(guó)大地出版社，2018年12月北京第一版，P810-915