【雨仁研究】建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源如何確定補(bǔ)償范圍？

2022-06-16 10:18:01
來源：雨仁礦業(yè)律師
作者：李震宇，計珺
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引發(fā)建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源爭議的因素比較多，比較常見的、爭議最大的應(yīng)當(dāng)是“如何確定補(bǔ)償范圍”，那么應(yīng)當(dāng)如何確定壓覆補(bǔ)償范圍，本文旨在現(xiàn)有法律、政策以及相關(guān)司法案例，簡要梳理分析，期望能為礦業(yè)權(quán)人解決此類問題有所幫助。

一、與補(bǔ)償范圍有關(guān)的現(xiàn)行法律法規(guī)及政策

由于礦產(chǎn)資源屬于國家所有，自然資源主管機(jī)關(guān)行使所有者職責(zé)，又履行壓覆審批管理職責(zé)，礦產(chǎn)資源的開發(fā)又設(shè)置了礦業(yè)權(quán)，所以壓覆礦產(chǎn)資源的補(bǔ)償范圍必然涉及民事、行政相關(guān)法律法規(guī)和政策。主要包括：

1、《民法典》明確了礦產(chǎn)資源所有權(quán)、用益物權(quán)

第二分編《所有權(quán)》第二百四十條“所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”；第二百四十七條“礦藏、水流、海域?qū)儆趪宜?rdquo;。
第三分編《用益物權(quán)》第三百二十九條“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)”。
《民法典》第二百四十條、第二百四十六條、第二百四十七條規(guī)定，國務(wù)院代表國家享有礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，即占有、使用、收益、處分等四項權(quán)利。

2、《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕137號，簡稱“137號文”）規(guī)定了部級、省級壓覆審批權(quán)限以及補(bǔ)償范圍

第二條“明確管理分工：建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源由省級以上國土資源行政主管部門審批。壓覆石油、天然氣、放射性礦產(chǎn)，或壓覆《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》附錄所列礦種（石油、天然氣、放射性礦產(chǎn)除外）累計查明資源儲量數(shù)量達(dá)大型礦區(qū)規(guī)模以上的，或礦區(qū)查明資源儲量規(guī)模達(dá)到大型并且壓覆占三分之一以上的，由國土資源部負(fù)責(zé)審批”。
第四條規(guī)范報批要求第（三）項“建設(shè)項目壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的，新的土地使用權(quán)人還應(yīng)同時與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議，協(xié)議應(yīng)包括礦業(yè)權(quán)人同意放棄被壓覆礦區(qū)范圍及相關(guān)補(bǔ)償內(nèi)容。補(bǔ)償?shù)姆秶瓌t上應(yīng)包括：1）礦業(yè)權(quán)人被壓覆資源儲量在當(dāng)前市場條件下所應(yīng)繳的價款（無償取得的除外）；2）所壓覆的礦產(chǎn)資源分擔(dān)的勘查投資、已建的開采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施等直接損失”。

3、個別省落實137號文出臺的相關(guān)政策。

新疆維吾爾自治區(qū)為了落實137號文件精神，自治區(qū)辦公廳發(fā)布《建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源補(bǔ)償工作意見（試行）》對于壓覆補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做了明確規(guī)定，建設(shè)項目壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)，按以下標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償：
1）自治區(qū)批準(zhǔn)的安居富民、定居興牧等民生建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源的，按實際投入予以補(bǔ)償。
2）國家和自治區(qū)批準(zhǔn)的水利、鐵路、公路、機(jī)場、油氣管道、電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源的，按實際投入予以補(bǔ)償，最高不超過1.5倍。
3）其他建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源的，按照國家和自治區(qū)有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
其他部分省份直接貫徹落實137號文，部分省份在137號文基礎(chǔ)上對補(bǔ)償范圍作出了調(diào)整，在此不一一列舉。

二、影響補(bǔ)償范圍的因素眾多，導(dǎo)致確定補(bǔ)償范圍的復(fù)雜性，容易引發(fā)爭議

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)政策，以及司法實踐，我們總結(jié)出如下影響補(bǔ)償范圍的主要因素：
1、取得礦業(yè)權(quán)的成本，包括通過招拍掛程序、轉(zhuǎn)讓等方式取得礦業(yè)權(quán)所支付的對價；
2、取得及維護(hù)礦業(yè)權(quán)的其他投入，例如勘查投入、開采成本，基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備投入，人員工資，稅費(fèi)等；
3、礦業(yè)權(quán)預(yù)期收益，按照法律規(guī)定礦業(yè)權(quán)屬于用益物權(quán)，礦業(yè)權(quán)人基于礦業(yè)權(quán)享有占有、使用以及將來可能獲取收益的權(quán)利；
4、礦業(yè)權(quán)升值或者貶值，在取得礦業(yè)權(quán)成本的基礎(chǔ)上，礦業(yè)權(quán)的市場價值上升或者貶值因素；
5、建設(shè)項目本身的特點(diǎn)，例如屬于公益性質(zhì)或是普通民事建設(shè)項目，建設(shè)項目選擇壓覆礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)考量；
6、其他影響因素，例如資金成本、環(huán)境保護(hù)、地方政策等等。
列舉的上述影響補(bǔ)償范圍因素，并非是在每個壓覆礦產(chǎn)資源建設(shè)項目中都會發(fā)生，但在我們接觸、代理的案例中多種因素交織是普遍情況。

三、確定壓覆補(bǔ)償范圍路徑

1、以平等、自愿協(xié)商的方式確定補(bǔ)償范圍

根據(jù)137號文規(guī)定，在建設(shè)項目選址前，建設(shè)單位應(yīng)向省級國土資源行政主管部門查詢擬建項目所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源規(guī)劃、礦產(chǎn)資源分布和礦業(yè)權(quán)設(shè)置情況。確需壓覆重要礦產(chǎn)資源的，建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)有關(guān)工程建設(shè)規(guī)范確定建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源的范圍，委托具有相應(yīng)地質(zhì)勘查資質(zhì)的單位編制建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源評估報告（以下簡稱“壓覆報告”）。
壓覆報告作為補(bǔ)償范圍的重要依據(jù)之一，可以基本確定建設(shè)項目壓覆已查明資源量，但壓覆報告所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)、政策等文件應(yīng)當(dāng)是各方均予以認(rèn)可的。根據(jù)壓覆的資源量、礦業(yè)權(quán)的投入、直接損失等因素，由建設(shè)項目方與礦業(yè)權(quán)人簽訂壓礦補(bǔ)償協(xié)議，平等、自愿達(dá)成協(xié)議，補(bǔ)償范圍或者補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)完全可以自行協(xié)商確定，只要不違反法律強(qiáng)制性規(guī)定，嚴(yán)格受到法律保護(hù)。從礦業(yè)權(quán)人的角度，保證直接投入或者適當(dāng)?shù)睦�，并兼顧公益類建設(shè)項目的社會效益，為建設(shè)項目方節(jié)約了建設(shè)成本，實現(xiàn)多贏局面。

2、以行政干預(yù)為主協(xié)商方式確定補(bǔ)償范圍

137號文，以及部分省份出臺的壓覆補(bǔ)償政策，盡管是政策性或者原則性規(guī)定，但是在沒有進(jìn)入到訴訟階段，建設(shè)項目方多會以政策為依據(jù)，與建設(shè)項目所在地政府，共同與礦業(yè)權(quán)人協(xié)商確定補(bǔ)償范圍。尤其是在《國土資源部關(guān)于改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)項目用地預(yù)審和用地審查的通知》（國土資規(guī)〔2016〕16號，簡稱“16號文”）規(guī)定“在建設(shè)單位說明已與礦業(yè)權(quán)人就壓礦補(bǔ)償問題進(jìn)行協(xié)商、有關(guān)市縣人民政府承諾做好壓礦補(bǔ)償協(xié)調(diào)工作的前提下，可辦理用地審批手續(xù)”的情況下，實踐中，即使礦業(yè)權(quán)人不同意壓覆，也不足以影響建設(shè)項目獲得用地審批。所以，在大多數(shù)壓覆礦產(chǎn)資源案件前期協(xié)商階段，政府干預(yù)的力度很大。此種途徑，協(xié)商的補(bǔ)償范圍往往不會超出137號文或者地方壓覆補(bǔ)償政策，同時也會引入相關(guān)評估機(jī)構(gòu)對礦業(yè)權(quán)、其他投入進(jìn)行評估，以評估結(jié)論作為補(bǔ)償依據(jù)。由于沒有具體的法律規(guī)定將壓覆礦產(chǎn)資源作為行政征收，行政干預(yù)行為涉嫌損害礦業(yè)權(quán)的利益，有違“自愿”原則之嫌，此種途徑在法理上值得商榷。

3、通過訴訟方式確定補(bǔ)償范圍

建設(shè)項目為辦理壓覆審批造成的壓覆、不履行壓覆補(bǔ)償協(xié)議、測量錯誤、政策變化等因素，導(dǎo)致協(xié)商無果，礦業(yè)權(quán)人一般都會通過訴訟方式主張賠償。通過不同省份、最高院指導(dǎo)案例梳理，實踐中法院會基于礦業(yè)權(quán)的用益物權(quán)屬性、侵權(quán)法律關(guān)系進(jìn)行認(rèn)定，但是對于補(bǔ)償范圍的確定，不同地區(qū)的法院，更或是同一法院的不同法官，對于補(bǔ)償范圍的認(rèn)定都存在的較大的差異。部分案件采納137號文的補(bǔ)償原則，不包括預(yù)期利益；部分案件根據(jù)《民法典》第一千一百八十四條關(guān)于財產(chǎn)損失的計算的規(guī)定“侵害他人財產(chǎn)的，財產(chǎn)損失按照損失發(fā)生時的市場價格或者其他合理方式計算”，此種情形基本都會委托礦業(yè)權(quán)評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估以確定補(bǔ)償金額，不同評估方法，也會影響補(bǔ)償范圍；部分案件也會考量資金占用損失、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷損失等。

小結(jié)

壓覆礦產(chǎn)資源補(bǔ)償范圍一直是此類案件比較棘手的問題，貫穿建設(shè)項目籌建到完工的全流程中，都可以解決壓覆補(bǔ)償范圍，但是不同階段、不同的途徑，分別以礦業(yè)權(quán)人、建設(shè)項目方、政府、法院為本位去考慮補(bǔ)償范圍，獲得補(bǔ)償?shù)姆秶赡芙厝徊煌�。在完善基本的法律法�?guī)政策的基礎(chǔ)上，更需要專業(yè)人員、機(jī)構(gòu)的介入，及時化解壓覆礦產(chǎn)資源爭議，兼顧礦業(yè)權(quán)人、建設(shè)項目方以及公共利益，以實現(xiàn)共贏的局面。

作者：
李震宇律師
北京市雨仁律師事務(wù)所
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