今天是第32個全國土地日。近兩年，國家實行最嚴格的耕地保護制度，以“零容忍”的態(tài)度嚴查案件、嚴肅追責，持續(xù)打擊非法占用耕地，特別是永久基本農田的行為。2021年9月修改的《土地管理法實施條例》規(guī)定，違法占用土地的，罰款額為每平方米100元以上1000元以下。這就意味著，每違法占用一畝土地，最高或面臨66萬余元的處罰。因此，企業(yè)違法用地將面臨非常高的經濟成本甚至是刑事責任。那么，關于采礦用地的使用方式，國家做了哪些改革和嘗試？礦業(yè)企業(yè)如何低成本取得采礦用地，解決采礦用地難題？樹人律師將在本文中對現行用地政策進行分析解讀，供廣大礦業(yè)企業(yè)參考。 

一

采礦用地范圍的界定和使用現狀

采礦用地是指采礦、采石、采砂（沙）場、磚瓦窯等地面生產用地，排土（石）及尾礦堆放地。根據《土地利用現狀分類（國家標準）》，采礦用地屬于二級類用地，與工業(yè)用地、鹽田、倉儲用地同屬于一級類用地工礦倉儲用地項下。

我國實行嚴格的土地用途管制制度，土地分為農用地、建設用地和未利用地。其中農用地包括耕地、林地等。而采礦用地多在鄉(xiāng)村，大多占用的農用地。根據規(guī)定，需要將農用地轉為建設用地后方可使用。

一方面，采礦用地為單獨選址用地，取得建設用地需要經過用地預審、建設用地審批、征收等多個環(huán)節(jié)，時間長、成本高、協調難度大，大大增加了礦業(yè)企業(yè)的負擔；

另一方面，我國嚴格限制農用地轉為建設用地，嚴格控制建設用地總量。受規(guī)劃、指標、占補平衡等諸多限制，采礦用地很難獲得審批。以上種種因素導致了礦業(yè)企業(yè)長期面臨用地難的問題。

二

近幾年采礦用地的改革情況

近幾年，自然資源部和地方自然資源部門出臺了一些文件，加強采礦用地改革工作，積極探索采礦用地方式。除了有償出讓、租賃取得國有土地使用權外，還存在如下用地方式：

（一）放開集體經營性建設用地流轉，使用集體土地不必經過征收程序

根據原《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱“《土地管理法》”），從事非農業(yè)建設必須使用國有土地或者將集體土地征為國有。農民集體的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設。2020年1月1日修改施行后的《土地管理法》作出重大變革，設立了集體所有的經營性建設用地入市制度，即對于已經登記的集體經營性建設用地，土地所有權人有權直接以出讓、出租等方式交由單位或者個人在一定年限內有償使用。通過出讓方式取得集體經營性建設用地使用權后，可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押。

集體經營性建設用地入市制度，體現了堅持市場配置資源的大方向，目的在于逐步建立起城鄉(xiāng)統一的建設用地有償使用制度。對于礦業(yè)企業(yè)來說，減少了征收程序，簡化了用地審批流程；對于土地所有人來說，可以通過出租方式將土地交由第三方使用，合法、持續(xù)地獲取土地收益。

（二）凈礦出讓制度

《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號，以下簡稱“7號文”）明確積極推進“凈礦出讓”，開展砂石土等直接出讓采礦權的“凈礦”出讓，積極推進其他礦種的“凈礦”出讓。即礦業(yè)權出讓前妥善解決好礦業(yè)權與土地使用權、林地使用權、道路使用權等其他權利之間的關系，讓競得人不再受土地、林地、地面附著物及固定資產等權益制約，同時礦區(qū)范圍不在自然保護區(qū)、生態(tài)紅線等范圍內，競得人按規(guī)定能夠及時辦理礦業(yè)權證，并能順利開展勘查開采工作。

由于采礦作業(yè)過程中，往往要修建道路、清理地表附著物和補償、占用土地、修建配套設施等，必須取得礦區(qū)周邊的利益相關方的許可。但長期以來，采礦權出讓過程中都未能解決前述問題，導致采礦權競得人成交后，因與當地村民“談不攏”，存在長期不能開工的情況。

“凈礦”出讓的目的在于礦業(yè)權出讓后，礦業(yè)權人可以順利開展勘查開采工作。根據7號文規(guī)定，如果因礦業(yè)權出讓前期工作，導致礦業(yè)權人無法如期正常開展勘查開采工作的，自然資源主管部門可以撤回礦業(yè)權，并退還礦業(yè)權出讓收益等已征收的費用。因此，實行凈礦出讓制度可以避免以前礦業(yè)權出讓與土地出讓兩條線的模式，將礦業(yè)權出讓和土地出讓相配套，徹底解決“合法采礦，違法用地”的尷尬。

（三）臨時用地方式

《土地管理法》中僅規(guī)定了勘查用地可以以臨時用地的方式使用，對于采礦用地能否以臨時用地方式使用并無明確依據。以臨時用地方式使用土地，即是在不改變土地用途和性質、不改變土地權屬的情形下使用土地，但是需要在臨時用地期滿之日起一年內恢復種植條件。

2010年，原國土資源部通過了《采礦用地方式改革試點方案》，進行采礦用地方式改革試點，探索在不改變農村土地所有權性質、不改變土地規(guī)劃用途前提下，以臨時用地的方式滿足采礦用地需要。《采礦用地方式改革試點方案》中規(guī)定了試點適用的基本條件，即：礦體埋藏較淺，適合露天開采；采礦后易于復墾為耕地或者恢復土地原農業(yè)用途；采礦作業(yè)占地周期短，原則上完成采礦和土地復墾的實施周期不超過五年。

2020年6月29日，自然資源部印發(fā)了《關于做好采礦用地方式改革試點有關工作的通知》，提出2021年6月30日后不再新批準試點礦山使用臨時用地進行生產建設。組織開展試點政策實施效果評估，推動試點成果的政策轉化。

2020年10月，甘肅省自然資源廳也出臺了采礦用地的規(guī)定，實行差別化供應采礦用地。不滿4年的，可按臨時用地有關規(guī)定管理，但必須進行合理補償。

因此，臨時用地是否能夠確定作為礦業(yè)企業(yè)采礦用地的方式，有賴于自然資源部門在試點成果基礎上出臺文件予以明確。

三

采礦用地改革建議

（一）協調好用地規(guī)劃和礦產資源規(guī)劃，加大礦業(yè)用地的供應力度

農用地能否轉為建設用地，取決于以下三個方面：

1、國土空間規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。如果符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途，在建設用地范圍內的農用地就可以轉為建設用地，否則將不得轉為建設用地。

2、土地利用年度計劃。政府批準農用地轉用必須在土地利用年度計劃控制指標范圍之內，不得超計劃批準農用地轉用。

3、建設用地供應政策。國家通過制定建設用地的供應政策，控制建設用地總量，防止大量占用農用地，同時優(yōu)化投資結構，防止重復建設，促進國民經濟協調發(fā)展。

目前，礦業(yè)企業(yè)采礦占用的土地基本為農用地，如果轉為建設用地，還必須考慮上述因素。因此，礦產資源規(guī)劃必須和國土空間規(guī)劃相協調。律師建議，對于已經取得的采礦權和納入采礦權出讓計劃的，應當對土地利用規(guī)劃進行調整，調整為采礦用地。保障新增建設用地的指標，對于批準的采礦項目，應當在履行用地審批時配置相應指標，使得集體經營性建設用地入市制度在采礦用地方面能夠切實落地。

（二）繼續(xù)推行臨時用地方式使用采礦用地

礦山企業(yè)采礦用地主要有兩種類型：

一是直接服務于采礦生產的永久性建筑物及設施用地，主要指為采礦生產系統和輔助生產系統服務的地面建筑物、構筑物用地，具體包括安放生產設備、道路、辦公、生活等設施和其他生產用房用地。

二是采礦挖損和占壓用地，包括露天采礦、地下開采井口區(qū)域挖損的地表以及用于堆放采出的礦石、廢石等壓占的地表等。對于不涉及永久性建筑物和設施建設，占壓一些地表土地用于堆放采出的礦石或者廢石，可以采用臨時用地方式解決用地需求。對于礦體埋藏較淺，易于復墾為耕地或者恢復土地原農業(yè)用途，以及開采周期短的礦業(yè)用地，建議繼續(xù)推廣臨時用地方式，使得土地價值充分釋放。

（三）進一步細化凈礦出讓、彈性出讓和租讓結合等用地方式

國有土地租賃的相關法律規(guī)定出臺時間較早，但一直以來，我國對于新增建設用地，仍是以國有土地出讓為主，租賃只作為出讓的補充。對于凈礦出讓、彈性出讓和租讓結合，國家還需要繼續(xù)細化意見，并適當給予政策支持，讓礦業(yè)企業(yè)能夠真正享受到政策紅利。

值得欣喜的是，《中華人民共和國礦產資源法（征求意見稿）》中已經明確規(guī)定，縣級以上人民政府自然資源主管部門應當提前對礦業(yè)用地作出合理安排，保障探礦權人、采礦權人依法使用勘查、開采礦產資源所需土地的權利。相信隨著對采礦用地制度的逐步研究，采礦用地難題可以真正得到解決。

作者介紹

 

孫瓊律師是樹人律師事務所合伙人，北京片區(qū)副主任，中國政法大學法學學士、中國礦業(yè)大學（北京）經濟法碩士。

孫瓊律師執(zhí)業(yè)以來參與的主要項目有：西藏盛源集團整合重組項目；黑龍礦業(yè)公司股份轉讓項目；欒川縣鑫川礦業(yè)開發(fā)公司重組項目；西藏昂青礦業(yè)有限公司股權收購項目；西藏東茂礦業(yè)公司股權收購項目；中喜礦業(yè)收購項目；芒市華盛金礦、云南師宗煤礦公司、內蒙古東方富源公司等多家礦業(yè)公司的盡職調查項目；西藏財勝礦業(yè)公司采礦權、選廠等資產收購項目；哈爾濱愛爾愛司石材有限公司重組項目；廣西恒源石化公司信托融資項目；西藏道衡投資公司并購基金項目等。

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樹人簡介

樹人律師事務所成立于2003年5月，系一家一體化運營管理的律師事務所。目前，樹人所已經在西寧、北京、西安、成都四地設有辦公室，業(yè)務遍及20多個省份，還獲得“全國優(yōu)秀律師事務所”的榮譽。