并非所有的礦山關(guān)閉行為都屬于行政處罰——礦山關(guān)閉與補(bǔ)償系列法律實(shí)務(wù)文章之一

 

導(dǎo)語：

在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和行政管理過程中，對礦山進(jìn)行“關(guān)閉”處理的行政行為屢見不鮮。由于“關(guān)閉”行為將直接導(dǎo)致礦山企業(yè)無法進(jìn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)利用并獲得收益，同時(shí)企業(yè)還將依法承擔(dān)礦山關(guān)閉后的土地復(fù)墾、環(huán)境恢復(fù)及職工安置等義務(wù)。因此“關(guān)閉”行為對于礦山企業(yè)來講屬于決定生死存亡的重大處理行為。實(shí)踐中，關(guān)閉礦山行為因其適用的依據(jù)和條件的不同，分屬于不同的具體行政行為，并非都屬于“責(zé)令關(guān)閉”行政處罰。

一、關(guān)閉礦山行為本質(zhì)上屬于具體行政行為

早在1991年，最高人民法院在《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見（試行）》（法〔1991〕19號，已失效），對于“具體行政行為”進(jìn)行了定義，即“具體行政行為”是指國家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權(quán)，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。雖然，目前隨著法治政府理念的發(fā)展完善以及政府職能的不斷擴(kuò)張，行政協(xié)議、行政指導(dǎo)、行政事實(shí)行為已經(jīng)突破了過往對于具體行政行為的范疇，相應(yīng)的行政訴訟法以及司法解釋擴(kuò)大了“具體行政行為”的法律外延，統(tǒng)稱為“行政行為”。但是毫無疑問，作為行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政處理等具體行政行為，由于具有明顯的公權(quán)力性、單方性和法律確定力和執(zhí)行力等特征，是與行政相對人關(guān)系最密切、影響最大的行政行為。

關(guān)閉礦山行為，是地方政府依據(jù)職權(quán)，針對礦山企業(yè)違反法律法規(guī)的規(guī)定或依據(jù)政策要求，作出的剝奪礦山生產(chǎn)經(jīng)營資格的單方行為。從實(shí)施主體、法定職權(quán)、實(shí)施行為、法律效果等方面來看，屬于具體行政行為。因此，根據(jù)依法治國、依法行政的要求，無論是因何種原因、適用何種規(guī)定而做出的礦山關(guān)閉，均應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)而為。

二、適用的依據(jù)不同，關(guān)閉礦山可分為依法律關(guān)閉和依政策關(guān)閉

目前，部分法律文件對關(guān)閉礦山做出具體規(guī)定，既有國家法律如《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（2009修正，以下稱“《礦產(chǎn)資源法》”）、《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（2021修正，以下稱“《安全生產(chǎn)法》”）、《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》以及行政法規(guī)《煤礦安全監(jiān)察條例》等法律規(guī)定。除此外，從國家到地方人大、政府以及行政主管部門也有制定相關(guān)規(guī)范性文件對礦山關(guān)閉作出了具體規(guī)定，如《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》（已失效）、《河北省人民代表大會常務(wù)委員關(guān)于加強(qiáng)礦產(chǎn)開發(fā)管控保護(hù)生態(tài)環(huán)境的決定》、《新疆維吾爾自治區(qū)自然資源廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)和完善礦產(chǎn)資源管理有關(guān)工作的通知》等。另外，如果將吊銷采礦許可證也視同為礦山關(guān)閉行為，相關(guān)的規(guī)范性文件將會更多，在此不做過多深入討論。

雖然，從國家法律法規(guī)到地方規(guī)范性文件，針對關(guān)閉礦山的相關(guān)規(guī)范眾多，通過梳理總結(jié)來看，關(guān)閉礦山行為大體上可以劃分為依法律關(guān)閉和依政策關(guān)閉兩大類。

● 依法律關(guān)閉

根據(jù)法律、法規(guī)以及規(guī)章所作出的關(guān)閉決定，屬于依法律關(guān)閉。依照法律規(guī)定而實(shí)施的關(guān)閉行為，從認(rèn)定事實(shí)、關(guān)閉程序都應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律的明確規(guī)定進(jìn)行。例如，根據(jù)《安全生產(chǎn)法》第一百一十五之規(guī)定，“予以關(guān)閉的行政處罰，由負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門報(bào)請縣級以上人民政府按照國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限決定”。此處的“關(guān)閉”，屬于行政處罰的范圍，作出關(guān)閉決定則應(yīng)當(dāng)按照該法以及《中華人民共和國行政處罰法》（以下稱“《行政處罰法》”）的規(guī)定進(jìn)行。

● 依政策關(guān)閉

除了依法實(shí)施礦山關(guān)閉外，在礦產(chǎn)資源行政管理過程中，地方政府也會依據(jù)國家或地方政策、產(chǎn)業(yè)政策、礦產(chǎn)資源規(guī)劃要求、環(huán)保要求或其他原因作出礦山關(guān)閉行為。比如，為規(guī)范礦業(yè)開發(fā)秩序而進(jìn)行的礦山整治整合行動，為化解煤炭過剩產(chǎn)能而進(jìn)行的淘汰關(guān)閉落后煤礦的行動，以及近年來開展的關(guān)于各類自然保護(hù)地范圍內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理退出而關(guān)閉礦山的行動等。此類規(guī)范性文件，從《立法法》的角度而言并不屬于法律、法規(guī)、規(guī)章等法律規(guī)范性文件。但是，在實(shí)踐中往往又是地方政府進(jìn)行清理、整治和實(shí)施關(guān)閉行為的直接依據(jù)和指導(dǎo)規(guī)范。

依據(jù)國家政策或地方政策而做出的關(guān)閉行為，是否就屬于沒有法律依據(jù)的違法行為呢？筆者認(rèn)為對于此問題，因?yàn)榭陀^看待，不可一概而論。提起政策，往往想到的就是“紅頭文件”“主觀臆斷”，與法治對立。“在當(dāng)代法治條件下，政策已然成為法治的有機(jī)、內(nèi)在、不可或缺的組成部分。”（史際春:《法的政策化與政策法治化》）雖然，依政策關(guān)閉，往往沒有法律規(guī)定的嚴(yán)格程序，但并非是指依政策性關(guān)閉就不用遵循依法行政的基本原則。

三、適用的情形不同，礦山關(guān)閉分別屬于行政處理、行政處罰等相關(guān)行政行為

無論依法律或是依政策而進(jìn)行的關(guān)閉行為，其本質(zhì)上都屬于政府機(jī)關(guān)作出的具體行政行為。根據(jù)適用的不同情形，此種具體行政行為又分別屬于行政處理，比如依據(jù)淘汰落后產(chǎn)能政策的規(guī)定決定關(guān)閉生產(chǎn)規(guī)模不達(dá)標(biāo)、存在安全隱患且整改無望的礦山；屬于行政處罰，比如違反前述《安全生產(chǎn)法》規(guī)定而對礦山做出的責(zé)令關(guān)閉處罰；也有政府機(jī)關(guān)強(qiáng)制要求礦山企業(yè)或其直接實(shí)施撤出生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備、封閉礦口等事實(shí)行為。除此外，在礦山關(guān)閉過程中也可能引發(fā)針對關(guān)閉退出補(bǔ)償以及土地和環(huán)境修復(fù)協(xié)議履行等具體行為的糾紛，因此在礦山關(guān)閉過程中有時(shí)也會交織存在著行政協(xié)議、行政補(bǔ)償?shù)刃姓�行為�?/span>

結(jié)語：

綜上所述，關(guān)閉礦山行為，其本質(zhì)上是對礦山企業(yè)權(quán)益造成實(shí)際影響的具體行政行為，應(yīng)當(dāng)依法而為、保障礦山企業(yè)的合法權(quán)益。但是，礦山關(guān)閉行為并不能片面地等同于《行政處罰法》中的“責(zé)令關(guān)閉”行政處罰。不同的行政行為屬性，對于適用的依據(jù)、認(rèn)定事實(shí)、實(shí)施的程序以及合法性的分析判斷等存在的明顯的差異。因此，地方政府進(jìn)行礦山關(guān)閉行為應(yīng)當(dāng)依法而為，而礦山企業(yè)因遭受礦山關(guān)閉的處理、處罰而進(jìn)行維權(quán)時(shí)，也應(yīng)當(dāng)循法而為，方可減低自身風(fēng)險(xiǎn)并保護(hù)合法權(quán)益。

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