文章來源于：雨仁礦業(yè)律師，原文鏈接：雨仁研究 | 國外國家公園等特殊地區(qū)礦業(yè)管理模式梳理與分析

 

隨著全球工業(yè)化進程的不斷加深,各個國家政府對于本國的環(huán)境保護要求日益提高。西方發(fā)達國家在上個世紀中期已紛紛建立了以自然保護區(qū)等生態(tài)脆弱區(qū)為主的國家公園體系，且規(guī)模逐漸擴大、標準逐步完善。本文梳理美國、英國、加拿大、澳大利亞等國家的國家公園內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)管理模式，并與我國保護地等特殊地區(qū)礦產(chǎn)資源管理模式進行對比分析。

一、美國

美國國會設立國家公園管理局（NPS），旨在保護美國最知名、最有特色的區(qū)域內(nèi)景點、野生動物、自然和歷史資源，為當代或后代留下寶貴的財富。根據(jù)《國會法案》或《總統(tǒng)令》設立的所有國家公園體系內(nèi)的國家公園（下文稱“體系內(nèi)國家公園”），必須遵守本保護令。1976年，國會頒布了《國家公園采礦法》（《美國法典》第16卷第1901 條及以下），將新的采礦點納入體系內(nèi)國家公園管轄范圍。國會還在該法中要求內(nèi)政部長針對在體系內(nèi)國家公園內(nèi)行使現(xiàn)行專有或非專有采礦權(quán)的活動進行監(jiān)管。內(nèi)政部長已將這項權(quán)力委派給國家公園管理局。

1.準入條件

在所有體系內(nèi)國家公園內(nèi)，如果不是通過騎獸或步行進入礦點，則必須首先獲得國家公園管理局的批準。國家公園管理局的審批程序包括：

(1)提交一份作業(yè)計劃，詳細說明建議在礦點實施的所有采礦作業(yè)。計劃中應包括：作業(yè)方，權(quán)利人、承租人、受讓人或授權(quán)代表的姓名地址；作業(yè)區(qū)、進出作業(yè)區(qū)的現(xiàn)有道路或提議通道、提議的采礦區(qū)、地表設施的位置和描述的作業(yè)圖；運輸方式和作業(yè)中使用的主要設備；作業(yè)的描述、每階段作業(yè)和作業(yè)竣工的預計時間表；待開采資源的種類和范圍；采礦回填計劃；為遵守所有適用的聯(lián)邦、州和地區(qū)法律法規(guī)所采取的全部措施；包括且不限于地表破壞、廢棄物回收、礦坑回填等方面內(nèi)容的環(huán)境影響評價報告；其他便于主管部門能夠有效地分析作業(yè)將對國家公園的維持、管理和公眾使用造成影響的報告。

(2)國家公園管理局審核，確定計劃符合《美國聯(lián)邦法規(guī)》。準入審核不僅限于道路，而且還包括飛機和其他方式的進入。國家公園管理局批準提出的計劃時，可改變作業(yè)方提議的準入路線、方式、時間和頻次，從而最大程度地減小對公園資源的損害，同時，必須繳納保證金。

如果在獲得國家公園管理局批準的作業(yè)計劃書之前，已獲得了礦點的準入和采礦權(quán)，則只有在獲得該機構(gòu)批準的作業(yè)計劃書之后，才能在礦點實施采礦活動。

2.備案要求

對于國家公園中已有采礦權(quán)，需限期至國家公園管理部門進行登記備案，限期未備案的采礦權(quán)視為無效。對于國家公園中新設立的采礦權(quán)，應根據(jù)《聯(lián)邦土地政策和管理法》的規(guī)定，在土地管理局登記。此外，國家公園的采礦權(quán)人必須每年向土地管理局和國家公園管理部門提交一份保留礦權(quán)的意向報告，以及年度開展工作的證據(jù)。

3.繳納費用

（1）年度維護費用

針對每個礦權(quán)或礦點，向?qū)�應的土地管理局辦公室支付100美元年費。以下情況例外：權(quán)利人在聯(lián)邦土地上持有不超過10個礦點，并且完成必要的年度工作；經(jīng)授權(quán)管理部門批準的，最終可復墾工作的采礦權(quán)等。如果權(quán)利人未按要求繳納，其礦權(quán)將被依法沒收。

（2）保證金

作業(yè)計劃獲得批準之后，作業(yè)方必須向合規(guī)擔保人提交適當?shù)穆募s保證金，保證金可用美國國債替代。但市場價值至少等于所要求的保證金的金額。保證金或債券的金額相當于預計完成回填要求所需成本。作業(yè)方及其擔保人在保證金或債券押金項下的責任和義務持續(xù)到負責人確定已經(jīng)成功完成了作業(yè)區(qū)的回填為止。當批準的作業(yè)計劃規(guī)定的所有回填都已經(jīng)完成之時，負責人應通知作業(yè)方，保證金或債券押金項下的履約責任已完成，退還保證金或債券押金。

4.事中檢查

主管部門批準作業(yè)計劃后，主管部門有權(quán)監(jiān)督和檢查礦點作業(yè)活動。國家公園管理局工作人員有責任確保作業(yè)人的作業(yè)按照批準的作業(yè)計劃予以實施。國家公園管理局有權(quán)檢查所有作業(yè)項。

5.復墾工作

權(quán)利人必須在實際作業(yè)中，盡可能同時進行復墾工作。礦權(quán)人完成現(xiàn)場主管批準的作業(yè)計劃中規(guī)定的作業(yè)后6個月內(nèi)，最終的復墾工作必須開始。主管部門將仔細研究該計劃，并確定計劃提出的復墾工作是否完全符合法定的復墾標準要求。具體復墾標準如下：

對于沒有地表使用限制的礦點，權(quán)利人必須移除用于作業(yè)的所有地上結(jié)構(gòu)、設備和廢品，并恢復作業(yè)區(qū)，確保對聯(lián)邦所屬土地不造成干擾或損害。

對于具有地表使用限制的礦點，權(quán)利人必須采取一切必要措施，恢復自然條件和自然過程，并將該區(qū)域盡可能恢復到原貌。

6.處罰

如果違反批準的作業(yè)計劃、無保證金、或違反其他聯(lián)邦法規(guī)在礦點實施的采礦活動，將被處以罰單或監(jiān)禁。若在礦點從事與采礦無關的活動（例如：偷獵），將會受到國家公園管理局或當?shù)貓?zhí)法機構(gòu)的傳喚和逮捕。對于未經(jīng)批準開展采礦作業(yè)的，將被視為擅闖領地，將受到刑事處罰。

二、英國

在英國，除了石油、天然氣、煤、金和銀外，礦產(chǎn)屬于私人所有。英國沒有統(tǒng)一的國家礦產(chǎn)勘查開發(fā)許可制度，中央政府制定包含礦產(chǎn)在內(nèi)的空間規(guī)劃法規(guī)與政策，地方政府及國家公園管理局負責轄區(qū)內(nèi)空間規(guī)劃的編制與實施，即“中央出政策，地方負主責（編制及執(zhí)行等）”。如在礦產(chǎn)規(guī)劃過程中，遇到礦產(chǎn)資源必須設立“礦產(chǎn)保護區(qū)”；進行礦產(chǎn)開發(fā)時必須取得規(guī)劃許可；在礦產(chǎn)保護區(qū)開展非礦建設，必須經(jīng)過充分協(xié)商，盡量先礦后非礦。在授予礦產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃許可時，確保不對自然環(huán)境和歷史環(huán)境、人類健康產(chǎn)生不可接受的不利影響。

在英國保護區(qū)內(nèi)允許進行礦產(chǎn)資源開采工作，但需要保證當?shù)丨h(huán)境不受影響。如威奇法姆油田在這方面取得了一些成功經(jīng)驗。為了取得在該地區(qū)的油氣勘探開發(fā)生產(chǎn)許可,威奇法姆油田和當?shù)刭Q(mào)易工業(yè)部門、環(huán)保部門、自然保護區(qū)管理部門及當?shù)厣鐣�名人組成了環(huán)保委員會,制定了5項準則:互相協(xié)商、公眾交流、聽取反饋、取得一致、實現(xiàn)承諾。具體開展的工作：

（1）作業(yè)前首先開展景觀環(huán)境影響評價。

（2）非常注意森林保護。

（3）對地下文物和地面植被也嚴加保護。

（4）在鉆井施工作業(yè)中,使用低噪聲鉆井設備,控制外界噪聲低于40dB(A)。

（5）井場建設成為永久性設施。

（6）井場內(nèi)所有落地油、采油廢水、生活污水、雨水,以及其它地面水等,全都收集起來,經(jīng)油水分離和過濾處理后,污油回收,廢水全部通過注水井回注。

（7）廢泥漿做了無害化處理。

（8）利用叢式井和長距離水平井技術,盡可能少占地和避開高度環(huán)境敏感地帶。

（9）實行規(guī)范化管理。各種健康、安全和環(huán)境標識醒目安全設施齊全。垃圾分類保管和回收。

采取上述措施后,污染物被嚴格管理和處理,環(huán)境景觀和森林得到有效保護,整個威奇法姆油田已經(jīng)與周圍環(huán)境融為一體。

三、加拿大

礦產(chǎn)資源為加拿大經(jīng)濟做出了重要貢獻，為保障加拿大經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，必須發(fā)現(xiàn)新的礦產(chǎn)資源。為了使加拿大能夠充分發(fā)揮其礦產(chǎn)資源的潛力，必須在規(guī)定的范圍內(nèi)，為礦產(chǎn)勘查提供最廣泛的土地作為基礎。在建立和管理保護區(qū)時，政府將充分考慮該地區(qū)的礦產(chǎn)潛力，在符合聯(lián)邦立法和政府政策的情況下，以符合環(huán)境保護和社會發(fā)展為目標的前提下，可以對礦產(chǎn)資源進行勘查開采。只有在特定條件證明下，并且經(jīng)過認真分析經(jīng)濟和社會影響之后才會對當地礦產(chǎn)開發(fā)活動進行限制，限制期限最長5年，根據(jù)需要可能延續(xù)。

當前加拿大政府向保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)人保證：當找到可供開采的礦體時，只要符合所有法定和監(jiān)管義務，并獲得相關政府批準，就可以對資源進行開發(fā)。對于被限制的礦業(yè)權(quán)人，將保護礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，公開礦業(yè)權(quán)撤銷和補償政策。

四、澳大利亞

目前未發(fā)現(xiàn)澳大利亞針對保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)實行某項特殊政策，依據(jù)澳大利亞聯(lián)邦政府《環(huán)境和生物多樣性保護法（1999）》（EPBC）的有關規(guī)定，對那些可能造成重大環(huán)境影響的活動均需進行環(huán)境評估和審批。該法規(guī)定的具有全國意義的環(huán)境事件包括：海洋環(huán)境、受保護的世界遺產(chǎn)、國家遺產(chǎn)、加入《拉姆薩爾國際公約》的濕地、國家瀕危物種、遷徙物種等。如果涉及到上述內(nèi)容，就必須經(jīng)過澳大利亞聯(lián)邦政府環(huán)境部長批準后才能開展礦業(yè)活動。

項目申請人獲得環(huán)境許可證，大致分3個階段：

提交申請——申請人將開發(fā)計劃交給澳大利亞聯(lián)邦政府環(huán)境部長，他在20個工作日內(nèi)決定是否要按照EPBC的規(guī)定進行審批。如需要審批則進入第二個階段，即評估階段。

評估——澳大利亞聯(lián)邦政府環(huán)境部長可用多種方法評估，如對原始文件進行評估、要求編制環(huán)境影響說明書或者開展各種調(diào)查。州/領地的評估也可以視項目的不同而采取不同的程序。

批準——分為批準、有條件批準和拒絕批準3種類型。如果沒有得到批準，申請人可以在修改開發(fā)計劃之后重新申請，但要得到州/領地以及地方政府的同意。

在澳大利亞，礦業(yè)企業(yè)均要依法編制礦山環(huán)境保護和關閉規(guī)劃，將環(huán)境保護和生態(tài)恢復放在重要位置。在采礦之初就開始制定礦山關閉計劃，并將礦山關閉成本列入支出項目，明確職責分工，建立一整套指標來考核礦山關閉是否符合有關部門的要求。如果礦山關閉或尾礦沒有得到適當處理，勢必對環(huán)境造成不良影響，不僅妨礙地方的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展，也影響企業(yè)聲譽。澳大利亞還設立了“礦山關閉基金”，資金主要來源于礦山企業(yè)的上繳，用于礦山關閉后的生態(tài)恢復、設施拆除、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等目的。如果企業(yè)按照標準完成了閉坑的相關工作，上繳資金將被返還。

五、國內(nèi)外保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)政策對比

全球有超過23萬個自然保護區(qū)，其中21萬個以上自然保護區(qū)位于陸上，占陸地面積15％左右。據(jù)世界資源研究所等機構(gòu)估算，全球現(xiàn)有約75％的探礦和采礦區(qū)位于自然保護價值高、流域壓力大的地區(qū)；25％以上的礦業(yè)項目位于自然保護區(qū)10km半徑內(nèi)；世界遺跡保護區(qū)中有25％受礦業(yè)項目影響。很多礦業(yè)國存在自然保護區(qū)與礦業(yè)權(quán)重疊現(xiàn)象。

與我國目前的政策（或?qū)嶋H做法）相比，國外保護區(qū)內(nèi)的礦業(yè)政策主要有以下特點：

（一）保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益得到保障

多數(shù)國家，并未從政策上強制要求保護區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)退出保護區(qū)，尤其是在保護區(qū)之前設立的礦業(yè)權(quán)。通常是通過協(xié)商、補償、置換等方式在保障礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益不受侵害的基礎上，礦業(yè)權(quán)人按照自身意愿退出保護區(qū)。如加拿大政府向保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)人保證：當找到可供開采的礦體時，只要符合所有法定和監(jiān)管義務，并獲得相關政府批準，就可以對資源進行開發(fā)。對于被限制的礦業(yè)權(quán)人，將保護礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，公開礦業(yè)權(quán)撤銷和補償政策。

（二）支持保護區(qū)內(nèi)的礦產(chǎn)資源勘查工作

由于礦產(chǎn)資源勘查對于自然環(huán)境擾動較小，國外通常支持在保護區(qū)內(nèi)開展礦產(chǎn)資源勘查工作，如英國在保護區(qū)內(nèi)如發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源，需設立專門的“礦產(chǎn)保護區(qū)”，且礦業(yè)活動優(yōu)先于非礦活動。

（三）提高保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)活動對于環(huán)境影響的評價標準

與我國從政策上強制要求礦業(yè)權(quán)退出的“強硬”做法不同，國外通常采用提高環(huán)境影響“門檻”的方式，同樣可以達到促使礦業(yè)權(quán)人退出的目的。

1.重新登記，逾期歸零

部分國家要求保護區(qū)內(nèi)所有礦業(yè)權(quán)在一個期限內(nèi)，必須向管理部重新登記（需要注意的是，僅僅是登記，并不進行審批，以此淘汰一些已無人管理的“死礦”。登記手續(xù)也極其簡單）。沒有在規(guī)定時間內(nèi)重新登記的，視為永久放棄權(quán)利。

2.嚴苛監(jiān)管，擠出市場

在保護區(qū)范圍內(nèi)任何礦業(yè)活動要接受更為嚴格的條件和監(jiān)管。任何礦業(yè)權(quán)，在開展任何形式的勘查開采活動前，包括使用道路，都必須向管理部門提出申請。同時，還要提交工作計劃，詳細描述擬進行的工作、使用的主要設備、開采范圍、采礦數(shù)量、復墾計劃和保證金、全面完整的環(huán)評報告。除通行和運輸之外，任何開發(fā)活動不得超出礦業(yè)權(quán)范圍。批準后的計劃必須嚴格遵守，有變化的，必須提交修訂后的工作計劃。公園內(nèi)土地復墾的要求比其他地方更加嚴格。由于礦產(chǎn)資源開發(fā)的成本大大提高，利潤不高，礦山無利可圖，大部分逐步退出了保護范圍。

 

靳松律師

北京市雨仁律師事務所

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