礦產(chǎn)資源壓覆補(bǔ)償糾紛是最常見的礦業(yè)權(quán)糾紛，一方面是因?yàn)榻ㄔO(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源較為普遍，另一方面法律對(duì)壓覆補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不夠明確，導(dǎo)致壓覆雙方認(rèn)識(shí)不一、爭(zhēng)議不斷。所謂的建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源，是指在進(jìn)行鐵路、公路、工廠、水庫(kù)、輸電線路、油氣管道、大型建筑物等工程建設(shè)時(shí)，壓覆一定規(guī)模的礦產(chǎn)資源，并導(dǎo)致其無(wú)法開發(fā)而失去利用價(jià)值。對(duì)于已設(shè)立探礦權(quán)或采礦權(quán)（以下統(tǒng)稱“礦業(yè)權(quán)”）的礦產(chǎn)資源，壓覆的后果通常是導(dǎo)致礦產(chǎn)資源開發(fā)價(jià)值降低甚至消失，所以建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)對(duì)礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償。筆者從礦產(chǎn)資源壓覆審批、壓覆補(bǔ)償范圍、壓覆補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及壓覆糾紛性質(zhì)等方面，根據(jù)法律規(guī)定和司法判例，系統(tǒng)梳理相關(guān)問(wèn)題，為礦產(chǎn)資源壓覆補(bǔ)償相關(guān)各方提供借鑒。

 

一

建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源應(yīng)當(dāng)依法辦理審批手續(xù)

 

《礦產(chǎn)資源法》第三十三條規(guī)定：“在建設(shè)鐵路、工廠、水庫(kù)、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群之前，建設(shè)單位必須向所在省、自治區(qū)、直轄市地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門了解擬建工程所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源分布和開采情況。非經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的部門批準(zhǔn)，不得壓覆重要礦床。”可見，建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源必須要依法辦理壓覆審批手續(xù)。

（一）

壓覆重要礦產(chǎn)資源審批的意義

壓覆礦產(chǎn)資源審批是《礦產(chǎn)資源法》確定的一項(xiàng)重要管理工作。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2010〕137號(hào)，以下簡(jiǎn)稱137號(hào)文件）等規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源，導(dǎo)致其壓覆區(qū)內(nèi)已查明的重要礦產(chǎn)資源不能開發(fā)利用的，應(yīng)由省級(jí)以上礦政管理部門進(jìn)行審批，批復(fù)文件作為建設(shè)單位取得建設(shè)用地使用權(quán)的前置條件。

重要礦產(chǎn)資源是指，《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》附錄所列34個(gè)礦種和省級(jí)國(guó)土資源行政主管部門確定的本行政區(qū)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)、緊缺礦產(chǎn)。煉焦用煤、富鐵礦、鉻鐵礦、富銅礦、鎢、錫、銻、稀土、鉬、鈮鉭、鉀鹽、金剛石礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量規(guī)模在中型以上的礦區(qū)原則上不得壓覆,但國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的或國(guó)務(wù)院組成部門按照國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策批準(zhǔn)的國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目除外。

筆者理解，壓覆重要礦產(chǎn)資源審批目的有二：一是盡量避免或減少壓覆重要礦產(chǎn)資源，提高我國(guó)礦產(chǎn)資源安全保障能力；二是通過(guò)壓覆審批和壓覆礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量登記，能夠使礦政管理部門及時(shí)準(zhǔn)確掌握礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量變化情況，摸清礦產(chǎn)資源家底，為做好礦產(chǎn)資源管理提供支撐服務(wù)。

（二）

建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批程序

根據(jù)國(guó)土資源部137號(hào)文件及《國(guó)土資源部關(guān)于改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和用地審查的通知》（國(guó)土資規(guī)〔2016〕16號(hào)，以下簡(jiǎn)稱16號(hào)文件）等文件規(guī)定，礦產(chǎn)資源壓覆需要履行下列程序：

1. 申請(qǐng)查詢壓覆礦產(chǎn)資源情況

建設(shè)項(xiàng)目選址前，建設(shè)單位應(yīng)向省級(jí)自然資源管理部門查詢擬建項(xiàng)目所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源規(guī)劃、礦產(chǎn)資源分布和礦業(yè)權(quán)設(shè)置情況，不壓覆重要礦產(chǎn)資源的，由省級(jí)自然資源管理部門出具未壓覆重要礦產(chǎn)資源的證明；確需壓覆重要礦產(chǎn)資源的，履行壓覆審批程序。

2. 編制評(píng)估報(bào)告及評(píng)審備案

建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)有關(guān)工程建設(shè)規(guī)范確定建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源的范圍，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)編制建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源評(píng)估報(bào)告。評(píng)估報(bào)告編制完成后，建設(shè)單位應(yīng)提交礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審備案申請(qǐng)、礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量信息表和建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源評(píng)估報(bào)告，辦理壓覆資源儲(chǔ)量的評(píng)審備案程序，取得儲(chǔ)量評(píng)審意見書及備案證明。《自然資源部辦公廳關(guān)于做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批服務(wù)的通知》（自然資辦函〔2020〕710號(hào)）中規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府已批準(zhǔn)設(shè)立的各類開發(fā)區(qū)、國(guó)務(wù)院已批準(zhǔn)的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等特定區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目，不再對(duì)區(qū)域內(nèi)的市場(chǎng)主體單獨(dú)提出評(píng)估要求。

3. 履行壓覆報(bào)批程序

壓覆石油、天然氣、放射性礦產(chǎn)，或壓覆《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》附錄所列礦種（石油、天然氣、放射性礦產(chǎn)除外）累計(jì)查明資源儲(chǔ)量數(shù)量達(dá)大型礦區(qū)規(guī)模以上的，或礦區(qū)查明資源儲(chǔ)量規(guī)模達(dá)到大型并且壓覆占三分之一以上的，由自然資源部審批，壓覆其它重要礦產(chǎn)資源由省級(jí)自然資源管理部門審批。經(jīng)自然資源管理部門審查，符合審批條件的，出具建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦床（礦產(chǎn)資源）批復(fù)文件。

根據(jù)國(guó)土資源部137號(hào)文件規(guī)定，在礦產(chǎn)資源壓覆報(bào)批中，如果建設(shè)項(xiàng)目壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的，建設(shè)單位還應(yīng)同時(shí)與礦業(yè)權(quán)人簽訂補(bǔ)償協(xié)議，作為報(bào)批材料之一。這樣規(guī)定，在保護(hù)礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的同時(shí)，也容易出現(xiàn)因礦業(yè)權(quán)人不簽訂協(xié)議導(dǎo)致建設(shè)單位無(wú)法辦理壓覆審批的情況，進(jìn)而無(wú)法辦理項(xiàng)目用地報(bào)批，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目長(zhǎng)時(shí)間無(wú)法取得建設(shè)用地手續(xù)。

2012年《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)建設(shè)用地審查報(bào)批工作提高審批效率有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2012〕77號(hào)，已失效）規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目用地壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)重要礦產(chǎn)資源時(shí)，對(duì)于建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人在短期內(nèi)難以簽訂補(bǔ)償協(xié)議的，建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人可先簽訂意向性協(xié)議，協(xié)議應(yīng)包括建設(shè)單位承諾按有關(guān)規(guī)定給予礦業(yè)權(quán)人合理補(bǔ)償、礦業(yè)權(quán)人同意壓覆等內(nèi)容。在省級(jí)國(guó)土資源主管部門承諾負(fù)責(zé)按有關(guān)規(guī)定協(xié)調(diào)解決壓覆礦產(chǎn)補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)事宜后，可以按照國(guó)土資源部137號(hào)文件規(guī)定履行壓礦審批手續(xù)，經(jīng)批準(zhǔn)后可組卷報(bào)批用地。用地報(bào)批期間，建設(shè)單位應(yīng)與礦業(yè)權(quán)人具體協(xié)商補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并簽定協(xié)議，按規(guī)定辦理壓覆登記手續(xù)。用地批準(zhǔn)后，尚未完成補(bǔ)償協(xié)議、辦理壓覆登記手續(xù)的，省級(jí)國(guó)土資源主管部門不得轉(zhuǎn)發(fā)用地批復(fù)，市、縣國(guó)土資源主管部門不得辦理供地手續(xù)。

2016年《國(guó)土資源部關(guān)于改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和用地審查的通知》（國(guó)土資規(guī)〔2016〕16號(hào)）中規(guī)定，進(jìn)一步簡(jiǎn)化改進(jìn)審查內(nèi)容，改進(jìn)壓覆重要礦產(chǎn)資源的審查，切實(shí)提高建設(shè)用地審批效率。用地預(yù)審階段，不再對(duì)單獨(dú)選址的審批類建設(shè)項(xiàng)目是否壓覆重要礦產(chǎn)資源進(jìn)行審查。在用地報(bào)批階段，建設(shè)項(xiàng)目涉及壓覆重要礦產(chǎn)資源的，在建設(shè)單位說(shuō)明已與礦業(yè)權(quán)人就壓礦補(bǔ)償問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商、有關(guān)市縣人民政府承諾做好壓礦補(bǔ)償協(xié)調(diào)工作的前提下，可辦理用地審批手續(xù)；同時(shí)，省級(jí)國(guó)土資源主管部門應(yīng)督促建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人簽訂補(bǔ)償協(xié)議，按規(guī)定辦理壓覆礦產(chǎn)資源審批和登記手續(xù)。對(duì)未簽訂補(bǔ)償協(xié)議、未辦理壓覆礦產(chǎn)資源審批登記手續(xù)的，省級(jí)人民政府不得轉(zhuǎn)發(fā)用地批復(fù)、市（縣）人民政府不得供地。

上述政策從提高用地審批效率出發(fā)，簡(jiǎn)化了礦產(chǎn)資源壓覆審批的要求，在礦產(chǎn)資源壓覆實(shí)踐中助長(zhǎng)了建設(shè)單位漠視礦業(yè)權(quán)人意愿，不主動(dòng)與礦業(yè)權(quán)人簽訂補(bǔ)償協(xié)議，侵害了礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。

4. 勘查區(qū)塊或礦區(qū)范圍變更登記

根據(jù)137號(hào)文件規(guī)定，建設(shè)單位收到同意壓覆重要礦產(chǎn)資源的批復(fù)文件后45個(gè)工作日內(nèi)，應(yīng)到建設(shè)項(xiàng)目所在地省級(jí)自然資源管理部門辦理壓覆重要礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量登記手續(xù)。省自然資源管理部門辦理儲(chǔ)量登記時(shí)，應(yīng)通知相應(yīng)礦業(yè)權(quán)人在45個(gè)工作日內(nèi)到原發(fā)證機(jī)關(guān)辦理相應(yīng)的勘查區(qū)塊或者礦區(qū)范圍變更手續(xù)。逾期不辦理的,由原發(fā)證機(jī)關(guān)直接進(jìn)行勘查區(qū)塊或礦區(qū)范圍調(diào)整,并告知礦業(yè)權(quán)人。需要注意的是，《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號(hào)）規(guī)定，自2020年5月1日起取消礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量登記事項(xiàng)。

 

二

建設(shè)項(xiàng)目主體和礦業(yè)權(quán)人系平等民事主體，礦產(chǎn)資源壓覆糾紛屬于民事法律關(guān)系

 

項(xiàng)目建設(shè)主體開展鐵路、公路、工廠、水庫(kù)、輸電線路、油氣管道、大型建筑物等工程項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源，通常體現(xiàn)為礦業(yè)權(quán)人先設(shè)的礦業(yè)權(quán)與項(xiàng)目建設(shè)主體后取得的建設(shè)用地使用權(quán)之間，在一定空間和時(shí)間范圍上形成的沖突。此時(shí)項(xiàng)目建設(shè)主體與礦業(yè)權(quán)人之間屬于平等民事主體，雙方形成的礦產(chǎn)資源壓覆糾紛屬于民事法律關(guān)系。特別需要指出的是，即使是政府部門或者其成立的項(xiàng)目指揮部、辦公室等作為項(xiàng)目建設(shè)主體，此時(shí)政府部門及其臨時(shí)機(jī)構(gòu)作為項(xiàng)目建設(shè)主體的角色是民事主體，并非履行行政管理職責(zé)，其實(shí)施的行為當(dāng)然是民事行為，不屬于行政行為。所以，政府部門作為項(xiàng)目建設(shè)主體與礦業(yè)權(quán)人之間的礦產(chǎn)資源壓覆糾紛亦屬于民事法律關(guān)系。

建設(shè)項(xiàng)目是否壓覆礦業(yè)權(quán)取決于雙方意思自治。對(duì)于鐵路、公路、管道等建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦業(yè)權(quán)的情形，我國(guó)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源壓覆行政管理制度中不涉及對(duì)礦業(yè)權(quán)的征收征用，建設(shè)項(xiàng)目能否壓覆礦業(yè)權(quán)，取決于礦政管理部門的壓覆審批和礦業(yè)權(quán)人是否同意壓覆。同時(shí)，在礦業(yè)權(quán)人同意壓覆的情況下，建設(shè)項(xiàng)目是否會(huì)選擇壓覆某一礦業(yè)權(quán)，項(xiàng)目建設(shè)主體也會(huì)根據(jù)補(bǔ)償成本等各種因素綜合衡量。當(dāng)項(xiàng)目建設(shè)主體與礦業(yè)權(quán)人就壓覆事宜達(dá)成一致，簽訂補(bǔ)償協(xié)議后，即形成項(xiàng)目建設(shè)主體對(duì)礦業(yè)權(quán)人的民事義務(wù)。對(duì)于未經(jīng)礦業(yè)權(quán)人同意的壓覆行為，則構(gòu)成事實(shí)上的侵權(quán)行為，項(xiàng)目建設(shè)主體同樣需要承擔(dān)民事義務(wù)。

司法實(shí)踐中，人民法院審理建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源糾紛案件，根據(jù)案件情況，具體案由通常確定為物權(quán)糾紛、侵權(quán)責(zé)任糾紛或合同糾紛等。2016年最高人民法院公布的10起礦業(yè)權(quán)民事糾紛典型案例，其中“云和縣土巖崗頭庵葉臘石礦與國(guó)網(wǎng)浙江省電力公司礦產(chǎn)壓覆侵權(quán)糾紛案”即為建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦業(yè)權(quán)糾紛。

筆者也注意到，個(gè)別判例中將行政機(jī)關(guān)作為項(xiàng)目建設(shè)主體時(shí)產(chǎn)生的礦產(chǎn)資源壓覆糾紛，作為行政訴訟案件進(jìn)行審理和判決，這實(shí)質(zhì)上混淆了行政機(jī)關(guān)履行行政管理職責(zé)和作為項(xiàng)目建設(shè)單位實(shí)施民事法律行為的關(guān)系，錯(cuò)誤認(rèn)定事實(shí)和適用法律，不利于平等保護(hù)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。

 

三

如何確定壓覆區(qū)域范圍和補(bǔ)償評(píng)估范圍

 

建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源補(bǔ)償中，確定壓覆區(qū)域范圍是認(rèn)定壓覆事實(shí)的重要環(huán)節(jié)，也是計(jì)算壓覆補(bǔ)償金額的基礎(chǔ)。壓覆區(qū)域范圍，一般是指為確保工程建設(shè)和探礦、采礦活動(dòng)互不影響，在實(shí)際壓覆區(qū)域周圍外推一定的保護(hù)距離。關(guān)于如何確定壓覆區(qū)域范圍，需要根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目行業(yè)的法律政策規(guī)定、技術(shù)規(guī)范等，同時(shí)要結(jié)合被壓覆礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)資源開發(fā)方式，來(lái)確定該建設(shè)項(xiàng)目的安全保護(hù)距離。

（一）

確定壓覆區(qū)域范圍的主要參考依據(jù)

1. 相關(guān)行業(yè)法律法規(guī)關(guān)于安全范圍的規(guī)定

《鐵路安全管理?xiàng)l例》第三十四條規(guī)定：“在鐵路線路兩側(cè)從事采礦、采石或者爆破作業(yè)，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)采礦和民用爆破的法律法規(guī)，符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和鐵路安全保護(hù)要求。在鐵路線路路堤坡腳、路塹坡頂、鐵路橋梁外側(cè)起向外各1000米范圍內(nèi)，以及在鐵路隧道上方中心線兩側(cè)各1000米范圍內(nèi)，確需從事露天采礦、采石或者爆破作業(yè)的，應(yīng)當(dāng)與鐵路運(yùn)輸企業(yè)協(xié)商一致，依照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定報(bào)縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門批準(zhǔn)，采取安全防護(hù)措施后方可進(jìn)行。”

《公路法》第四十七條第一款規(guī)定：“在大中型公路橋梁和渡口周圍二百米、公路隧道上方和洞口外一百米范圍內(nèi)，以及在公路兩側(cè)一定距離內(nèi)，不得挖砂、采石、取土、傾倒廢棄物，不得進(jìn)行爆破作業(yè)及其他危及公路、公路橋梁、公路隧道、公路渡口安全的活動(dòng)。”《公路安全保護(hù)條例》第十七條第一款規(guī)定：“禁止在下列范圍內(nèi)從事采礦、采石、取土、爆破作業(yè)等危及公路、公路橋梁、公路隧道、公路渡口安全的活動(dòng)：（一）國(guó)道、省道、縣道的公路用地外緣起向外100米，鄉(xiāng)道的公路用地外緣起向外50米；（二）公路渡口和中型以上公路橋梁周圍200米；（三）公路隧道上方和洞口外100米。”

《石油天然氣管道保護(hù)法》第三十二條規(guī)定，在穿越河流的管道線路中心線兩側(cè)各五百米地域范圍內(nèi)，禁止拋錨、拖錨、挖砂、挖泥、采石、水下爆破。第三十三條規(guī)定，在管道專用隧道中心線兩側(cè)各一千米地域范圍內(nèi)，除修建鐵路、公路、水利工程等公共工程需要外，禁止采石、采礦、爆破。

《電力設(shè)施保護(hù)條例實(shí)施細(xì)則》第十條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得在距電力設(shè)施周圍五百米范圍內(nèi)（指水平距離）進(jìn)行爆破作業(yè)。因工作需要必須進(jìn)行爆破作業(yè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按國(guó)家頒發(fā)的有關(guān)爆破作業(yè)的法律法規(guī)，采取可靠的安全防范措施，確保電力設(shè)施安全，并征得當(dāng)?shù)仉娏υO(shè)施產(chǎn)權(quán)單位或管理部門的書面同意，報(bào)經(jīng)政府有關(guān)管理部門批準(zhǔn)。”

2. 自然資源管理部門關(guān)于壓覆礦產(chǎn)資源評(píng)估范圍的規(guī)定

自然資源管理部門作為建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源的審批部門，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源的評(píng)估范圍作出了相應(yīng)規(guī)定。例如，《河北省國(guó)土資源廳建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源管理辦法》（冀國(guó)土發(fā)〔2011〕41號(hào)）（已失效）規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源的評(píng)估范圍應(yīng)不小于用地邊界外推300米，行業(yè)規(guī)定保護(hù)范圍大于300米的，按行業(yè)規(guī)定評(píng)估�！墩憬�省自然資源廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源管理的通知》（浙自然資規(guī)〔2019〕9 號(hào)）規(guī)定：“安全范圍依據(jù)有關(guān)工程建設(shè)規(guī)范和灌溉用水庫(kù)項(xiàng)目最高洪水位以內(nèi)等規(guī)定確定，無(wú)規(guī)定或規(guī)定不明確的，建設(shè)單位可委托工程設(shè)計(jì)單位論證確定，不論證的，按照建設(shè)用地紅線范圍外推 300 米確定。”

3. 相關(guān)技術(shù)規(guī)范

從科學(xué)的角度，進(jìn)行壓覆礦產(chǎn)資源評(píng)估時(shí)，應(yīng)對(duì)壓覆范圍進(jìn)行科學(xué)、嚴(yán)格論證，不能簡(jiǎn)單、機(jī)械地以規(guī)定距離確定壓覆范圍。實(shí)際工作中，評(píng)估單位根據(jù)工程類型、壓覆的礦種和開采方式等具體情形，在確定壓覆范圍時(shí)需要參考《建筑物、水體、鐵路及主要井巷煤柱留設(shè)與壓煤開采規(guī)范》《爆破安全規(guī)程》等技術(shù)規(guī)范。

（二）

壓覆區(qū)域范圍與補(bǔ)償評(píng)估范圍的區(qū)別

一般來(lái)講，礦產(chǎn)資源壓覆補(bǔ)償中，壓覆區(qū)域范圍就是補(bǔ)償評(píng)估范圍，但有時(shí)二者并不一致。在建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源時(shí)，存在多種情形，比如鐵路或者公路這樣線性工程，如果是對(duì)礦業(yè)權(quán)礦區(qū)范圍的邊緣壓覆，一般并不會(huì)給礦業(yè)權(quán)人造成太大的損失，但如果工程選址穿越礦產(chǎn)資源賦存的核心區(qū)域，雖然沒有壓覆全部資源，但從技術(shù)或者經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看，可能導(dǎo)致該礦業(yè)權(quán)開發(fā)技術(shù)上不可行或者價(jià)值上不經(jīng)濟(jì)，此時(shí)評(píng)估補(bǔ)償范圍應(yīng)當(dāng)是整個(gè)礦業(yè)權(quán)的價(jià)值，評(píng)估補(bǔ)償范圍當(dāng)然大于壓覆區(qū)域范圍。所以在礦產(chǎn)資源壓覆補(bǔ)償中，應(yīng)當(dāng)正確區(qū)分壓覆范圍和補(bǔ)償范圍，一般情況下壓覆范圍即補(bǔ)償范圍，但也經(jīng)常存在補(bǔ)償范圍大于壓覆范圍的特殊情形。

（三）

確定壓覆區(qū)域范圍的幾種方式

實(shí)踐中，根據(jù)壓覆礦產(chǎn)資源補(bǔ)償問(wèn)題解決方式的不同，確定壓覆區(qū)域范圍的方式也不盡相同。

1. 通過(guò)協(xié)商確定壓覆區(qū)域范圍

項(xiàng)目建設(shè)單位（或者接受其委托的地方政府）和礦業(yè)權(quán)人之間，參照相關(guān)行業(yè)法律法規(guī)、自然資源管理部門關(guān)于壓覆礦產(chǎn)資源評(píng)估范圍的規(guī)定等，通過(guò)協(xié)商一致確定壓覆區(qū)域范圍，以此為依據(jù)評(píng)估計(jì)算礦業(yè)權(quán)補(bǔ)償金額。

2. 共同委托專業(yè)機(jī)構(gòu)確定壓覆區(qū)域范圍

鑒于礦產(chǎn)資源壓覆問(wèn)題具有較強(qiáng)的專業(yè)性和復(fù)雜性，合理確定壓覆區(qū)域范圍往往需要專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)壓覆范圍進(jìn)行科學(xué)、嚴(yán)格論證。項(xiàng)目建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人共同委托專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)確定壓覆區(qū)域范圍，是實(shí)踐中常見的方式。專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)接受委托后，經(jīng)過(guò)評(píng)估和評(píng)估，向委托人出具壓覆影響評(píng)估報(bào)告（安全影響評(píng)估報(bào)告、相互影響評(píng)估報(bào)告），形成對(duì)壓覆區(qū)域范圍的結(jié)論意見。

3. 法院審理認(rèn)定壓覆區(qū)域范圍

如果項(xiàng)目建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人不能就確定壓覆區(qū)域范圍、壓覆補(bǔ)償金額達(dá)成一致，進(jìn)入訴訟程序后，需要通過(guò)法院審理認(rèn)定壓覆區(qū)域范圍，進(jìn)而認(rèn)定壓覆補(bǔ)償金額。法院認(rèn)定壓覆區(qū)域范圍的方式通常有三種情況：一是訴訟前項(xiàng)目建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人已委托專業(yè)機(jī)構(gòu)出具壓覆影響評(píng)估報(bào)告，一方在訴訟中作為證據(jù)向法院提交，法院基于評(píng)估機(jī)構(gòu)系雙方共同委托、評(píng)估機(jī)構(gòu)具備法定資質(zhì)等事實(shí)，對(duì)壓覆影響評(píng)估報(bào)告的結(jié)論予以采信。二是訴訟過(guò)程中，法院委托專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)壓覆區(qū)域范圍進(jìn)行鑒定，根據(jù)鑒定意見認(rèn)定壓覆區(qū)域范圍。三是法院根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)政策規(guī)定，基于案件事實(shí)情況，行使自由裁量權(quán)，自行認(rèn)定壓覆區(qū)域范圍。

 

四

司法實(shí)踐中礦產(chǎn)資源壓覆糾紛存在不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

 

因?yàn)閷?duì)礦業(yè)權(quán)性質(zhì)以及礦產(chǎn)資源壓覆糾紛認(rèn)識(shí)不一，壓覆補(bǔ)償又缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，所以在以往司法判例中對(duì)壓覆補(bǔ)償存在不同的裁判標(biāo)準(zhǔn)。

（一）

按照礦業(yè)權(quán)人的直接損失進(jìn)行補(bǔ)償

137號(hào)文件規(guī)定對(duì)礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆秶�原則上包括礦業(yè)權(quán)價(jià)款及其它直接損失。江西、山東、河南、新疆等省份，按照137號(hào)文件確定的補(bǔ)償直接損失的原則，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦業(yè)權(quán)的補(bǔ)償范圍進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)定。例如，江西省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源評(píng)估補(bǔ)償工作的通知》（贛府廳字（2013）15號(hào)）規(guī)定：“省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源的補(bǔ)償內(nèi)容，包括探礦權(quán)補(bǔ)償和采礦權(quán)補(bǔ)償兩個(gè)方面：探礦權(quán)以被壓覆的礦區(qū)范圍內(nèi)探礦權(quán)價(jià)款、實(shí)際投入的勘查投資及其他相關(guān)投入為依據(jù)補(bǔ)償；整個(gè)礦區(qū)或核心區(qū)域被壓覆的，應(yīng)按照取得該礦業(yè)權(quán)的全部投資為依據(jù)補(bǔ)償。采礦權(quán)補(bǔ)償由直接損失、出讓合同已繳價(jià)款組成。1．直接損失的補(bǔ)償。含所壓覆礦產(chǎn)資源分擔(dān)的勘察投資、已建的開采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施等直接損失。礦山開采、加工開發(fā)等專用設(shè)備按市場(chǎng)評(píng)估價(jià)減去設(shè)備出讓價(jià)給予補(bǔ)償，通用設(shè)備按搬遷所產(chǎn)生費(fèi)用給予補(bǔ)償。2．已繳價(jià)款補(bǔ)償。按礦業(yè)權(quán)人被壓覆資源儲(chǔ)量在當(dāng)前市場(chǎng)條件下所應(yīng)繳的價(jià)款（無(wú)償取得的除外）給予補(bǔ)償。”

司法實(shí)踐中，最高人民法院在“豐寧長(zhǎng)閣礦業(yè)有限公司、北京鐵路局物權(quán)保護(hù)糾紛上訴案”（（2017）最高法民終 724 號(hào)）民事判決書中認(rèn)定，“壓覆礦產(chǎn)資源的補(bǔ)償范圍，應(yīng)限于礦業(yè)權(quán)人被壓覆資源儲(chǔ)量在當(dāng)前市場(chǎng)條件下所應(yīng)繳的價(jià)款，以及所壓覆的礦區(qū)分擔(dān)的勘查投資、已建的開采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施等直接損失。”最高人民法院在“山西交通控股集團(tuán)有限公司忻州北高速公路分公司、神池縣向陽(yáng)石料購(gòu)銷有限公司物權(quán)保護(hù)糾紛再審案”（(2019)最高法民申1285號(hào)）民事裁定書中認(rèn)定，“參照137號(hào)文的規(guī)定，按照壓覆礦產(chǎn)賠償直接損失的原則進(jìn)行處理，將向陽(yáng)公司應(yīng)獲得賠償損失的范圍認(rèn)定為直接損失，扣除司法鑒定意見書中超出直接損失的評(píng)估價(jià)值”。

（二）

按照礦業(yè)權(quán)人的直接損失加預(yù)期利潤(rùn)進(jìn)行賠償

直接損失加預(yù)期利潤(rùn)的賠償方式，是以礦業(yè)權(quán)人的實(shí)際投入為基礎(chǔ)，同時(shí)考慮了勘查投資和采礦投資的行業(yè)利潤(rùn)，但從性質(zhì)上依然屬于基于礦業(yè)權(quán)人直接損失進(jìn)行的補(bǔ)償。

《湖南省國(guó)土資源廳關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源補(bǔ)償有關(guān)問(wèn)題的通知》第四條規(guī)定，補(bǔ)償內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)分以下兩種情形：“1. 壓覆國(guó)家出資并正在進(jìn)行的地質(zhì)勘查的探礦權(quán)或已探明資源儲(chǔ)量礦產(chǎn)地的，原則上按經(jīng)核實(shí)的工作量及現(xiàn)行預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的工作成本進(jìn)行補(bǔ)償。2. 壓覆非國(guó)家出資礦業(yè)權(quán)的，原則上按以下補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，具體補(bǔ)償由雙方協(xié)商確定。①被壓覆范圍礦業(yè)權(quán)的取得成本；②被壓覆范圍探礦權(quán)的勘查投資和行業(yè)投資平均利潤(rùn)；③被壓覆采礦權(quán)開采投資加同類開采礦山行業(yè)投資平均利潤(rùn)減已獲投資回報(bào)。”

最高人民法院在“唐山不銹鋼有限責(zé)任公司與唐山市宏文卑家店煤炭有限公司侵權(quán)損害賠償糾紛申請(qǐng)?jiān)賹彴?rdquo;（（2014）民申字第690號(hào)）《民事裁定書》中認(rèn)定：“評(píng)估公司作出鑒定意見為，不銹鋼公司共造成卑家店煤炭公司損失4159.2251萬(wàn)元，已經(jīng)過(guò)雙方當(dāng)事人當(dāng)庭質(zhì)證。評(píng)估公司出具《解釋說(shuō)明》，確定《鑒定意見》中4159.2251萬(wàn)元停產(chǎn)損失，系《停產(chǎn)通知》所述的儲(chǔ)水池、運(yùn)料鐵路及大規(guī)模儲(chǔ)料壓覆造成卑家店煤炭公司2007年10月18日至2008年8月31日期間全部的正常經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)和非正常生產(chǎn)的維護(hù)費(fèi)用。上述《解釋說(shuō)明》也已經(jīng)雙方當(dāng)事人質(zhì)證，其程序符合法律規(guī)定。故一、二審法院采信《鑒定意見》作為對(duì)卑家店煤炭公司停產(chǎn)損失的定案依據(jù)并無(wú)不妥。”

（三）

按照礦業(yè)權(quán)價(jià)值進(jìn)行賠償

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，礦業(yè)權(quán)價(jià)指的是礦業(yè)權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值，即由具有法定資質(zhì)的礦業(yè)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立評(píng)定估算形成的礦業(yè)權(quán)公允價(jià)值。按照礦業(yè)權(quán)價(jià)值進(jìn)行賠償，是指經(jīng)過(guò)礦業(yè)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估得出被壓覆礦業(yè)權(quán)的價(jià)值，并以此作為確定壓覆賠償金額的依據(jù)。

《民事審判指導(dǎo)與參考》（2013年第3輯）刊載的“侵害探礦權(quán)的損害賠償問(wèn)題”案例評(píng)析中，最高人民法院認(rèn)為，“根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》的相關(guān)規(guī)定，侵害探礦權(quán)的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任。對(duì)侵害探礦權(quán)的損害賠償，應(yīng)是對(duì)探礦權(quán)作為一種獨(dú)立的用益物權(quán)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的賠償，而不是僅指對(duì)探礦實(shí)際投入直接損失賠償。”最高人民法院在“大唐阿魯科爾沁旗新能源有限公司與赤峰市中金礦業(yè)有限公司財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛案”（(2019)內(nèi)04民終455號(hào)）《民事判決書》中認(rèn)定：“探礦權(quán)和采礦權(quán)均實(shí)行有償取得制度，均屬于用益物權(quán)。依法取得的探礦權(quán)受法律保護(hù)，探礦權(quán)作為一種用益物權(quán)，其具有自身的價(jià)值，不僅包括探礦權(quán)人對(duì)其取得《礦產(chǎn)資源勘查許可證》范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源的占有、使用權(quán)，還應(yīng)包括探礦權(quán)人對(duì)礦產(chǎn)資源的物權(quán)收益權(quán)。因此，對(duì)于探礦權(quán)這種用益物權(quán)的損害賠償責(zé)任，應(yīng)基于該種用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值來(lái)確定，即根據(jù)侵害探礦權(quán)的財(cái)產(chǎn)損失應(yīng)按照損失發(fā)生時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格或者其他方式計(jì)算。”

 

五

礦產(chǎn)資源壓覆補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)以礦業(yè)權(quán)價(jià)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

 

筆者認(rèn)為，礦業(yè)權(quán)屬于用益物權(quán)，礦產(chǎn)資源壓覆實(shí)際上造成礦業(yè)權(quán)人財(cái)產(chǎn)權(quán)益的損失，應(yīng)當(dāng)按照礦業(yè)權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。

（一）

以礦業(yè)權(quán)價(jià)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)符合物權(quán)保護(hù)的法律規(guī)定

在我國(guó)的法律框架體系中，礦業(yè)權(quán)(包括探礦權(quán)和采礦權(quán))是由礦產(chǎn)資源所有權(quán)派生出來(lái)的用益物權(quán)，礦業(yè)權(quán)人依法對(duì)其權(quán)利范圍的礦產(chǎn)資源享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。《民法典》第三百二十九條規(guī)定：“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)。”

《礦產(chǎn)資源法》第三條中規(guī)定，國(guó)家保護(hù)探礦權(quán)和采礦權(quán)不受侵犯，保障礦區(qū)和勘查作業(yè)區(qū)的生產(chǎn)秩序、工作秩序不受影響和破壞�！兜V業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》（國(guó)土資發(fā)〔2000〕309號(hào)）第三條規(guī)定：“探礦權(quán)、采礦權(quán)為財(cái)產(chǎn)權(quán)，統(tǒng)稱為礦業(yè)權(quán)，適用于不動(dòng)產(chǎn)法律法規(guī)的調(diào)整原則。依法取得礦業(yè)權(quán)的自然人、法人或其他經(jīng)濟(jì)組織稱為礦業(yè)權(quán)人。礦業(yè)權(quán)人依法對(duì)其礦業(yè)權(quán)享有占有、使用、收益和處分權(quán)。”

可見，礦業(yè)權(quán)作為用益物權(quán)，是礦業(yè)權(quán)人重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益應(yīng)該得到尊重和保護(hù)。

《民法典》第二百三十八條規(guī)定：“侵害物權(quán)，造成權(quán)利人損害的，權(quán)利人可以請(qǐng)求損害賠償，也可以請(qǐng)求承擔(dān)其他民事責(zé)任。”第一千一百八十四規(guī)定：“侵害他人財(cái)產(chǎn)的，財(cái)產(chǎn)損失按照損失發(fā)生時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格或者其他方式計(jì)算。”最高人民法院編輯出版的《中華人民共和國(guó)民法典理解與適用》一書中，針對(duì)上述條款指出，“財(cái)產(chǎn)損害賠償應(yīng)當(dāng)以全部賠償為原則，計(jì)算財(cái)產(chǎn)損害，就是計(jì)算財(cái)產(chǎn)的直接損失和間接損失，然后實(shí)行全部賠償。由于損失通常體現(xiàn)為侵害發(fā)生后被侵權(quán)人財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格的減少，因此，此處的按照市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算應(yīng)為根據(jù)財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值的減少來(lái)計(jì)算。”

建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源，無(wú)論建設(shè)項(xiàng)目本身程序是否合法，無(wú)論壓覆行為是否經(jīng)過(guò)了行政審批，其壓覆的結(jié)果都是造成礦業(yè)權(quán)人物權(quán)權(quán)益受到損害。按照物權(quán)保護(hù)法律原則和法律規(guī)定，對(duì)于礦業(yè)權(quán)人用益物權(quán)因此受到的損害，項(xiàng)目建設(shè)主體應(yīng)按照損失發(fā)生時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格向礦業(yè)權(quán)人補(bǔ)償損失。

（二）

137號(hào)文件規(guī)定的壓覆補(bǔ)償范圍不應(yīng)作為壓覆礦業(yè)權(quán)補(bǔ)償?shù)姆�律依�?jù)

在礦產(chǎn)資源壓覆補(bǔ)償中，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以國(guó)土資源部137號(hào)文件規(guī)定的補(bǔ)償范圍作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在司法實(shí)踐中也不乏這樣的判例。137號(hào)文件規(guī)定，項(xiàng)目建設(shè)單位對(duì)礦業(yè)權(quán)人補(bǔ)償?shù)姆秶�原則上應(yīng)包括：“1. 礦業(yè)權(quán)人被壓覆資源儲(chǔ)量在當(dāng)前市場(chǎng)條件下所應(yīng)繳的價(jià)款（無(wú)償取得的除外）；2. 所壓覆的礦產(chǎn)資源分擔(dān)的勘查投資、已建的開采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施等直接損失”。上述補(bǔ)償范圍通常屬于礦業(yè)權(quán)人直接損失，即礦業(yè)權(quán)人取得礦業(yè)權(quán)成本，進(jìn)行勘查、礦山開發(fā)建設(shè)投資以及搬遷費(fèi)用。

筆者認(rèn)為，國(guó)土資源部137號(hào)文件不應(yīng)作為礦產(chǎn)資源壓覆補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，理由有二：

第一，礦產(chǎn)資源壓覆補(bǔ)償糾紛屬于民事法律關(guān)系，國(guó)土資源部作為礦政管理部門系行政機(jī)關(guān)，無(wú)權(quán)對(duì)壓覆礦產(chǎn)資源賠償糾紛這一民事法律問(wèn)題作出規(guī)定。137號(hào)文件的上述內(nèi)容，對(duì)處理壓覆礦業(yè)權(quán)賠償問(wèn)題不具有強(qiáng)制性，不應(yīng)作為處理壓覆礦業(yè)權(quán)賠償問(wèn)題的依據(jù)。如最高人民法院在“廣元市茂成商貿(mào)有限責(zé)任公司、蘭渝鐵路有限責(zé)任公司探礦權(quán)糾紛案”（（2017）最高法民終494號(hào)）民事判決書中認(rèn)定，“關(guān)于137號(hào)文，是由國(guó)土資源部印發(fā)的關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的管理性文件，強(qiáng)調(diào)的是相關(guān)行政管理部門的審批管理職責(zé)，不能直接作為處理民事主體之間民事權(quán)益糾紛的依據(jù)。且從該文件內(nèi)容看，并沒有排斥民事主體之間以簽訂協(xié)議的方式解決補(bǔ)償問(wèn)題。”

第二，國(guó)土資源部137號(hào)文件僅是規(guī)范性文件，法律位階較低。建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源補(bǔ)償糾紛，性質(zhì)屬于物權(quán)損害賠償問(wèn)題。損害賠償作為民事基本制度之一，唯立法機(jī)關(guān)通過(guò)法律形式方可予設(shè)定�！睹穹ǖ洹返诙�百三十八條規(guī)定：“侵害物權(quán)，造成權(quán)利人損害的，權(quán)利人可以請(qǐng)求損害賠償，也可以請(qǐng)求承擔(dān)其他民事責(zé)任。”第一千一百八十四規(guī)定：“侵害他人財(cái)產(chǎn)的，財(cái)產(chǎn)損失按照損失發(fā)生時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格或者其他方式計(jì)算。”而137號(hào)文件為國(guó)土資源部作出的規(guī)范性文件，其位階遠(yuǎn)低于法律，故其與法律規(guī)定相沖突時(shí)，不能作為礦產(chǎn)資源壓覆補(bǔ)償?shù)姆�律依�?jù)。

綜上所述，筆者認(rèn)為，針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源的補(bǔ)償問(wèn)題上，應(yīng)正確認(rèn)識(shí)其法律關(guān)系性質(zhì)，準(zhǔn)確把握礦業(yè)權(quán)的用益物權(quán)屬性，嚴(yán)格遵循物權(quán)保護(hù)原則和財(cái)產(chǎn)損害賠償原則。對(duì)于礦業(yè)權(quán)這種用益物權(quán)的損害賠償責(zé)任，應(yīng)基于用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值來(lái)確定，而不能簡(jiǎn)單地等同于權(quán)利人對(duì)該種用益物權(quán)的實(shí)際投入。因此，建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源應(yīng)當(dāng)以礦業(yè)權(quán)財(cái)產(chǎn)價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)，給予礦業(yè)權(quán)人公平合理的補(bǔ)償。

來(lái)源：金誠(chéng)同達(dá) 公眾號(hào)