【雨仁研究】對《關(guān)于規(guī)范和完善砂石開采管理的通知》三問

2023-04-25 09:04:29
來源：雨仁礦業(yè)律師
作者：法緣法友
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文章來源于公眾號：雨仁礦業(yè)律師，原文鏈接：雨仁研究 | 對《關(guān)于規(guī)范和完善砂石開采管理的通知》三問

2023年4月19日，自然資源部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范和完善砂石開采管理的通知》（自然資發(fā)〔2023〕57號，下稱“57號文”），筆者仔細(xì)研讀后，尚有部分疑問，與業(yè)內(nèi)人士如磋交流，或?yàn)樾姓⒎ㄕ邊⒖肌?/span>

一問57號文何時(shí)施行？

自然資源部官網(wǎng)顯示57號文的生成日期為2023年04月10日（也是文件尾部簽發(fā)日期），官網(wǎng)披露日期是2023年4月19日，實(shí)施日期一欄空白，未顯示發(fā)布日期。

問題：57號文何時(shí)施行呢？該問題非常關(guān)鍵，既關(guān)乎該文件的實(shí)施時(shí)間，也關(guān)乎被廢止文件的法律效力終止時(shí)間，直接關(guān)乎被影響企業(yè)的切身利益。因此，在此問題上，不得含糊，必須明確、清晰、公開。

觀察國務(wù)院、自然資源部、發(fā)改委等官網(wǎng)發(fā)布規(guī)范性文件（非行政法規(guī)或部門規(guī)章）的實(shí)踐，主要有三種情形：一是，標(biāo)注成文日期和發(fā)布日期的，例如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于上市公司獨(dú)立董事制度改革的意見》（國辦發(fā)〔2023〕9號）、《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫大綱及說明的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2023〕304號）。二是標(biāo)注發(fā)布日期、在文件中標(biāo)注成文日期和施行日期，例如財(cái)政部自然資源部稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收辦法》的通知（財(cái)綜〔2023〕10號），成文日期為3月24日，發(fā)布日期為4月14日，施行日期為5月1日。三是僅標(biāo)注成文日期（生成日期），未顯示發(fā)布日期和施行日期，例如57號文。

根據(jù)有關(guān)法律及法理，規(guī)范性文件表明施行日期的，應(yīng)自該日期施行；如未標(biāo)注，則可以自發(fā)布之日起施行，但不能在成文之日起施行。故，筆者認(rèn)為，結(jié)合57號文的官網(wǎng)披露信息，該文件自2023年4月19日施行。

二問57號文是否需向有關(guān)行業(yè)協(xié)會及社會公眾公開征求意見？

57號文規(guī)定：“非砂石類生產(chǎn)礦山在其礦區(qū)范圍內(nèi)按照礦山設(shè)計(jì)或開發(fā)利用方案，礦山剝離、井巷開拓、選礦產(chǎn)生的砂石料，應(yīng)優(yōu)先供該礦山井巷填充、修復(fù)治理及工程建設(shè)等綜合利用，利用后仍有剩余的，由所在地的自然資源主管部門報(bào)縣級以上地方人民政府組織納入公共資源交易平臺處置。”

鐵礦、鉬礦、金礦等金屬礦山在礦區(qū)范圍內(nèi)按照礦山設(shè)計(jì)實(shí)施井巷開拓或露天剝離，會不可避免產(chǎn)生廢石，對這些廢石進(jìn)行資源綜合利用是采礦權(quán)人應(yīng)履行《固體廢物污染防治法》的義務(wù)，也符合工業(yè)和信息化部等單位《關(guān)于推進(jìn)機(jī)制砂石行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》（工信部聯(lián)原〔2019〕239號）的政策，但是，57號文卻對廢石指定用途（井巷填充、修復(fù)治理、工程建設(shè)等）內(nèi)屬于自主利用，剩余部分需交給縣級政府統(tǒng)一處置。這意味著實(shí)踐中部分金屬礦山企業(yè)已經(jīng)自建的利用采礦廢石制作砂石骨料將遇到政策阻礙。

57號文既涉及一些理論問題，例如廢石的法律性質(zhì)，脫離地殼的廢石的還是“礦產(chǎn)資源”？政府對廢石具有當(dāng)然的處分權(quán)嗎？

57號文將剩余廢石授權(quán)由縣級政府處置的法律依據(jù)是什么？自然資源部可否通過57號文（部門規(guī)范性文件）對礦山企業(yè)綜合利用廢石的自主權(quán)予以限制？57號文設(shè)計(jì)的廢石處分模式的合法性是否經(jīng)過論證，經(jīng)濟(jì)性及具體操作性是否有過實(shí)證，因?yàn)槭Ｓ鄰U石交由縣政府處置，涉及的運(yùn)輸、交接、儲存、保管、占地等諸多問題；縣政府收到廢石后，如果集中進(jìn)行招拍掛處置，是否涉嫌與民爭利。目前砂石骨料價(jià)格較高，但不少地方已出現(xiàn)相對過剩局面，縣政府接手的不一定是正資產(chǎn)。

57號文該條規(guī)定將極大影響廢石資源化利用企業(yè)及其投資市場，57號文是否按照2019年03月13日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于在制定行政法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過程中充分聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會意見的通知》（國辦發(fā)〔2019〕9號）的規(guī)定，有針對性地聽取相關(guān)行業(yè)協(xié)會、商會的意見；是否向社會公開征求意見。

如果沒有，則57號文涉嫌違反《國務(wù)院辦公廳關(guān)于在制定行政法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過程中充分聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會意見的通知》及《自然資源規(guī)范性文件管理規(guī)定》第十一條第二款“起草規(guī)范性文件除依法需要保密或者不宜公開的外，起草機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過政府或者部門的門戶網(wǎng)站、官方微信公眾號等媒介向社會公開征求意見。公開征求意見的期限不得少于十五日”之規(guī)定。

三問57號文是否需要設(shè)定有效期？

《自然資源規(guī)范性文件管理規(guī)定》第十四條第一款規(guī)定：“起草規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)注明有效期。規(guī)范性文件的有效期不得超過五年。”因此，設(shè)定有效期是自然資源領(lǐng)域制定規(guī)范性文件的要素之一，是對制定機(jī)關(guān)的一種提醒，及時(shí)在有效期屆滿之前對其進(jìn)行再審查，以確定是修改、還是重新發(fā)布延續(xù)其效力；也是對社會公眾的一種警示，該規(guī)范性文件設(shè)定的交易方式、制度安排并非一成不變的，任何置身于該行業(yè)的主體均應(yīng)保持對法律法規(guī)和政策的敏感性和敬畏心。