【雨仁研究】10號文的七大亮點和五大遺憾（上）

2023-04-23 08:55:53
來源：雨仁礦業(yè)律師
作者：范小強(qiáng)律師
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文章來源于：雨仁礦業(yè)律師，原文鏈接：雨仁研究 | 10號文的七大亮點和五大遺憾（上）

2023年4月14日，財政部、自然資源部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收辦法》（財綜〔2023〕10號，以下簡稱“10號文”），對于礦業(yè)權(quán)出讓收益制度進(jìn)行了修訂，自2023年5月1日起施行，《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》（財綜〔2017〕35號，以下簡稱“35號文”）、《財政部自然資源部關(guān)于進(jìn)一步明確礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理有關(guān)問題的通知》（財綜〔2019〕11號）同時廢止。

結(jié)合35號文及近年來的礦業(yè)權(quán)出讓收益征收模式的改革，筆者總體認(rèn)為，相對于35號文而言，10號文通過調(diào)整征收方式、規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓收益市場基準(zhǔn)價、起始價、調(diào)整礦業(yè)權(quán)出讓收益評估規(guī)則等措施階段性緩解了業(yè)內(nèi)人士對于35號文的激烈情緒，有進(jìn)步、有亮點，但是10號文關(guān)于出讓收益率征收的競爭情形中固定金額部分與逐年繳納相結(jié)合模式是否真正降低礦業(yè)權(quán)人探礦權(quán)階段的繳費(fèi)壓力，還要與競買規(guī)則科學(xué)設(shè)定、起始價公平及超過特定金額的起始價能否分期繳納等配套制度制定及落實有關(guān)，如果配套制度不附隨、不科學(xué)、不協(xié)調(diào)，可能出現(xiàn)事與愿違局面；而且相對于礦業(yè)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展及礦業(yè)強(qiáng)國所需的科學(xué)、高效、協(xié)調(diào)的礦業(yè)權(quán)出讓體制機(jī)制及業(yè)內(nèi)人士的普遍期待，尚有一些遺憾。

一、10號文的七大亮點

亮點1：規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓收益評估中評估年限、資源儲量等參數(shù)選擇，維護(hù)評估結(jié)果的嚴(yán)肅性和科學(xué)性

2017年10月25日，為了落實35號文，中國礦業(yè)權(quán)評估師協(xié)會根據(jù)原國土資源部要求制定了《礦業(yè)權(quán)出讓收益評估應(yīng)用指南(試行)》（以下簡稱“指南”），于2017年11月1日起施行。觀察相關(guān)評估實例，目前，對于礦山服務(wù)年限超過30年礦業(yè)權(quán)出讓收益評估中，評估金額畸高的主要原因一是礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)的資源儲量（包括預(yù)測的資源量（334）？）均為評估利用資源儲量；二是評估期限覆蓋了礦山服務(wù)年限，而超過法定采礦許可證最長30年期限之后的評估科學(xué)性存在問題。這是礦業(yè)權(quán)出讓收益金額評估動輒達(dá)數(shù)十億，甚至上百億的原因之一，特別是大型、超大型煤礦探礦權(quán)出讓領(lǐng)域。

對此，在尊重礦業(yè)權(quán)評估規(guī)律和礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)律的基礎(chǔ)上，10號文規(guī)定，調(diào)整礦業(yè)權(quán)出讓收益評估參數(shù)，評估期限最長不超過三十年，對于規(guī)范出讓收益評估報告、防止出讓收益評估總額虛高具有積極意義。對此問題，筆者曾在多個修改35號文的研討會上指出，在35號文修訂意見暫時難產(chǎn)的情況下，修改礦業(yè)權(quán)出讓收益評估規(guī)則和限制評估服務(wù)年限是可以起到立竿見影效果的亡羊補(bǔ)牢措施。

亮點2：將單純的按出讓收益金額征收或按出讓收益率征收變更為以出讓收益率征收為主的兩結(jié)合模式

35號文規(guī)定了以出讓收益金額征收為主、出讓收益率征收為輔的征收模式，并且將后者限定為資源儲量較大、礦山服務(wù)年限較長、市場風(fēng)險較高情形。

10號文改變了35號文的出讓收益征收模式，這是一個重大改變；對列示于《按礦業(yè)權(quán)出讓收益率形式征收礦業(yè)權(quán)出讓收益的礦種目錄（試行）》（以下簡稱《礦種目錄》）內(nèi)的144個礦種（占法定173個礦種的83.2%），分“按出讓金額征收”和“逐年按率征收”兩部分繳納出讓收益。其中，前者在探礦權(quán)出讓環(huán)節(jié)依據(jù)競爭結(jié)果確定；后者由礦業(yè)權(quán)人在開采銷售礦產(chǎn)品后依據(jù)銷售收入一定比例（即出讓收益率）按年繳納。實際上，10號文規(guī)定的該種征收模式已在實踐中出現(xiàn)過，例如前段時間沸沸揚(yáng)揚(yáng)的新疆若羌縣瓦石峽南鋰礦勘查探礦權(quán)60.8億元出讓事件，《新疆若羌縣瓦石峽南鋰礦勘查探礦權(quán)掛牌出讓公告》顯示，掛牌起始價：1580.9025萬元，要求一次性繳納掛牌競爭確定的出讓收益（金額部分）；開采時，每年按照上年度銷售收入的1.4%繳納采礦階段出讓收益（收益率部分）。油氣探礦權(quán)出讓也實踐過類似出讓收益征收模式。

出讓《礦種目錄》之外的礦種，按照出讓金額征收礦業(yè)權(quán)出讓收益，主要適用于普通建筑用砂石土及石材類礦種。相對于《礦種目錄》之內(nèi)的礦種，由于涉及多個配套制度制約和影響，出讓收益率征收對礦業(yè)權(quán)人的影響尚無法判斷，但是，對于直接出讓采礦權(quán)的第三類礦產(chǎn)而言，10號文規(guī)定了明確的分期繳納規(guī)則，這有助于解決筆者曾長期呼吁的建筑石料采礦出讓中分期繳納期限亂象（有興趣者可查閱法緣法友微信公眾號原創(chuàng)系列之338-砂石采礦權(quán)出讓“火”熱但"水"深，謀定后動見真功！（修訂版））。

亮點3：規(guī)范了出讓金額分期繳納情形，有利于降低礦業(yè)權(quán)人的資金繳付壓力

相對于35號文第十三條規(guī)定的分期繳納制度，10號文第十二條關(guān)于探礦權(quán)出讓收益首次征收比例不得低于探礦權(quán)出讓收益的10%且不高于20%的規(guī)定，可有效降低探礦權(quán)人的資金壓力，但是由于該種繳費(fèi)模式僅適用于29個礦種，故主要受益于直接出讓采礦權(quán)的第三類礦產(chǎn)。

對于近年來建筑石料礦采礦權(quán)動輒高達(dá)幾十億元人民幣的成交價，10號文第十二條關(guān)于采礦權(quán)出讓收益分期繳納規(guī)定對于緩解采礦權(quán)人的資金壓力，集中精力、財力盡快完成礦山建設(shè)具有重要意義。

亮點4：基于事權(quán)和財權(quán)相匹配原則，明確了海域礦業(yè)權(quán)出讓收益的央地分配比例和跨管轄海域出讓收益的分配比例

近年來，隨著隨著海砂采礦權(quán)出讓的興起，以及海域油氣探礦權(quán)出讓的推進(jìn)，確立跨海域出讓收益分配比例很有必要。對此，10號文規(guī)定，地方管理海域的礦業(yè)權(quán)出讓收益，由中央和地方按照4:6的比例分成；其他我國管轄海域的礦業(yè)權(quán)出讓收益，全部繳入中央國庫。

關(guān)于海域油氣礦業(yè)權(quán)范圍同時跨省級行政區(qū)域與其他我國管轄海域的出讓收益分配問題，按成交價征收的部分，按照海域管轄權(quán)確定具體征收機(jī)關(guān)，并按所占的海域面積比例分別計征；按出讓收益率形式征收的部分，依據(jù)鉆井平臺所在海域確定具體征收機(jī)關(guān)。

亮點5：明確了財政、稅務(wù)、自然資源主管部門在礦業(yè)權(quán)出讓收益征繳體制中的權(quán)責(zé)

一是，延長了繳款期限。將礦業(yè)權(quán)人繳款時限從收到繳款通知書7日內(nèi)延長至30日內(nèi)，便于礦業(yè)權(quán)人籌集資金。

二是10號文明確了自然資源、稅務(wù)部門之間的費(fèi)源信息傳遞按照《財政部自然資源部稅務(wù)總局人民銀行關(guān)于將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》（財綜〔2021〕19號）的規(guī)定執(zhí)行。

礦業(yè)權(quán)出讓收益征繳流程如下圖：

亮點6：確立了礦業(yè)權(quán)出讓收益減繳和緩繳制度

我國《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十五條建立了探礦權(quán)使用費(fèi)和探礦權(quán)價款減繳、免繳制度，規(guī)定對于國家鼓勵勘查的礦種、鼓勵勘查的區(qū)域，探礦權(quán)人提出申請經(jīng)主管部門審查批準(zhǔn)，可以減繳、免繳探礦權(quán)使用費(fèi)和探礦權(quán)價款。原國土資源部與財政部曾專門制定了《探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)減免辦法》（國土資發(fā)〔2000〕174號）予以落實，但是對于探礦權(quán)價款減繳、免繳并未有具體規(guī)范性文件予以落實。

10號文第二十條規(guī)定：“ 對國家鼓勵實行綜合開發(fā)利用的礦產(chǎn)資源，可結(jié)合礦產(chǎn)資源綜合利用情況減繳礦業(yè)權(quán)出讓收益”，明確建立了礦業(yè)權(quán)出讓收益減繳制度，對于激勵礦業(yè)權(quán)人加大技術(shù)創(chuàng)新力度，提高礦產(chǎn)資源綜合開發(fā)利用、集約利用水平具有積極意義。對此，在礦產(chǎn)資源綜合開發(fā)利用領(lǐng)先的礦山企業(yè)，可利用該政策，在充分準(zhǔn)備相關(guān)支持材料的情況下，向自然資源部提出減繳礦業(yè)權(quán)出讓收益申請。

亮點7：自然資源部承諾加強(qiáng)對礦業(yè)權(quán)出讓收益市場基準(zhǔn)價的監(jiān)督指導(dǎo)，對起始價、銷售收入的確定原則予以指導(dǎo)和規(guī)范，有利于全國礦業(yè)權(quán)出讓市場的統(tǒng)一與公平

實踐中35號文存在的一個重大問題就是不同地方關(guān)于礦業(yè)權(quán)出讓收益市場基準(zhǔn)價的大行徑庭，筆者曾對此予以披露（雨仁礦業(yè)律師官微“礦業(yè)權(quán)出讓收益征收中的基準(zhǔn)價問題及完善建議”“部分礦種礦業(yè)權(quán)出讓收益基準(zhǔn)價比較”）。對此，10號文提出了如下要求，一是要求省級主管部門科學(xué)制定礦業(yè)權(quán)出讓收益市場基準(zhǔn)價，應(yīng)考慮地質(zhì)勘查工作程度、區(qū)域成礦地質(zhì)條件以及資源品級、礦產(chǎn)品價格、開采技術(shù)條件、交通運(yùn)輸條件、地區(qū)差異等影響因素，科學(xué)設(shè)計調(diào)整系數(shù)，綜合形成礦業(yè)權(quán)出讓收益市場基準(zhǔn)價；二是礦業(yè)權(quán)出讓收益市場基準(zhǔn)價經(jīng)省級人民政府同意后公布執(zhí)行，并將結(jié)果報自然資源部備案。三是礦業(yè)權(quán)出讓收益市場基準(zhǔn)價應(yīng)結(jié)合礦業(yè)市場發(fā)展形勢及時調(diào)整，既不能太頻繁，也不能間隔時間太長，10號文將每兩年更新一次，變更為三年。四是自然資源部應(yīng)加強(qiáng)對省（自治區(qū)、直轄市）礦業(yè)權(quán)出讓收益市場基準(zhǔn)價制定情況的檢查指導(dǎo)。

對于出讓收益率征收出讓收益而言，起始價對于協(xié)議出讓更為重要，而對于競爭出讓的掛牌和拍賣而言，競價規(guī)則及競買人數(shù)比起始價的確定更為重要。這就可以解釋新疆若羌縣瓦石峽南鋰礦勘查探礦權(quán)掛牌出讓時，掛牌起始價僅為1580.9025萬元，但最終成交價卻高達(dá)60.8億元；而斯諾威公司54.2857%股權(quán)（公司控制了鋰輝石采礦權(quán)）拍賣歷史將給業(yè)內(nèi)人士提供了生動的研究素材，2022年11月25日啟動拍賣，起拍價2億元，根據(jù)競買規(guī)曾9次熔斷，起到了一定的冷卻、降低競買人風(fēng)險的作用。

需要注意的是，出讓收益率征收確定的起始價不與資源儲量掛鉤，主要依據(jù)礦業(yè)權(quán)面積，綜合考慮成礦條件、勘查程度、礦業(yè)權(quán)市場變化等因素確定；對于起始價征收標(biāo)準(zhǔn)，地方無權(quán)獨立制定，由省級自然資源主管部門、財政部門參照自然資源部、財政部制定的起始價指導(dǎo)意見制定，報省級人民政府同意后公布執(zhí)行。這有利于自然資源部作為礦產(chǎn)資源所有權(quán)人的代理人對國有自然資源資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮及監(jiān)督指導(dǎo)。