文章來源于：雨仁礦業(yè)律師，原文鏈接：雨仁研究 | 雨仁解讀《浙江省生態(tài)環(huán)境損害賠償管理辦法》
 

2023年3月，經(jīng)浙江省委全面深化改革委員會第四次會議審議通過，浙江省生態(tài)環(huán)境廳、省高級人民法院、省人民檢察院等14個部門聯(lián)合印發(fā)了《浙江省生態(tài)環(huán)境損害賠償管理辦法》（文號：浙環(huán)發(fā)〔2023〕13號，下稱《管理辦法》）。北京市雨仁律師事務所霍志劍律師就《管理辦法》作如下解讀，以供業(yè)界參考。

一、關于適用范圍

《管理辦法》第一條規(guī)定，違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的，按照國家規(guī)定及本辦法要求，依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責任。

律師解讀：

生態(tài)環(huán)境損害區(qū)別于民事法律中規(guī)定的一般人身財產(chǎn)損害和以生態(tài)環(huán)境為媒介而導致的人身財產(chǎn)損害。按照《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》及《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》，“生態(tài)環(huán)境損害”，是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。即，生態(tài)環(huán)境損害屬于純粹的生態(tài)環(huán)境本身的損害。

基于上述，以下情形不適用本《管理辦法》：

（一）涉及人身傷害、個人和集體財產(chǎn)損失要求賠償?shù)�，適用《中華人民共和國民法典》等法律有關侵權責任的規(guī)定；

（二）涉及海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)�，適用海洋環(huán)境保護法等法律及相關規(guī)定。

另據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》，生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍包括：

（一）生態(tài)環(huán)境受到損害至修復完成期間服務功能喪失導致的損失；

（二）生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失；

（三）生態(tài)環(huán)境損害調查、鑒定評估等費用；

（四）清除污染、修復生態(tài)環(huán)境費用；

（五）防止損害的發(fā)生和擴大所支出的合理費用。

二、關于生態(tài)環(huán)境損害的賠償權利人

《管理辦法》規(guī)定，浙江省人民政府和設區(qū)市人民政府為本行政區(qū)域內生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人。省人民政府負責管轄在全國有重大影響、跨省域、跨設區(qū)市的生態(tài)環(huán)境損害賠償，指定省自然資源廳、省生態(tài)環(huán)境廳、省建設廳、省水利廳、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省林業(yè)局等部門或機構按職責負責生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作。設區(qū)市人民政府負責管轄本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害賠償，可以指定相關部門或機構按職責負責生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作。

律師解讀：

關于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋嗬�主體，根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，國務院僅授權省級、市地級政府（包括直轄市所轄的區(qū)縣級政府）可作為本行政區(qū)域內生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人。

值得注意的是，賠償權利人可以根據(jù)有關職責分工，指定有關部門或機構負責具體工作。但被指定的部門或機構，僅負責生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作的承辦，并非因此授權而取代或取得了賠償權利主體的資格。司法實務中，筆者曾見過西部地區(qū)某案件的《生態(tài)損害賠償協(xié)議》錯將被指定部門列為“賠償權利人”的情況，此問題需予以高度重視。

三、關于生態(tài)環(huán)境損害的賠償義務人

按現(xiàn)行政策法規(guī)，違反國家規(guī)定，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或者個人，應當按照國家規(guī)定的要求和范圍，承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任。

《管理辦法》規(guī)定，賠償義務人應當按照國家規(guī)定承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任，依法配合生態(tài)環(huán)境損害賠償調查、鑒定評估等工作，參與磋商，及時繳納賠償資金和實施生態(tài)環(huán)境損害修復，全面履行賠償義務，做到應賠盡賠。

賠償義務人的財產(chǎn)不足以同時承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任和繳納罰款、罰金時，優(yōu)先用于承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任。

賠償義務人無能力承擔賠償責任的，鼓勵無責任第三方代替履行生態(tài)環(huán)境損害賠償責任。

律師解讀：

按現(xiàn)行政策法規(guī)規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害責任承擔者主要是直接造成生態(tài)環(huán)境損害的單位和個人。但生態(tài)環(huán)境損害后果的發(fā)生經(jīng)常是多個責任主體共同實施或多種原因所導致，多因一果的情形較為常見，當多個責任主體同時存在時，實務中如何確定賠償義務人的問題確實考驗著具體承辦單位的執(zhí)法智慧。

霍志劍律師建議，在責任主體較多，情況復雜的案件中，有必要充分用好“連帶責任”制度。尤其是在多個賠償義務主體之間經(jīng)濟狀況差距懸殊的情況下，賠償權利人可基于連帶責任規(guī)定在多個義務主體之間進行選擇性磋商，確定由具備較大賠償能力的義務人先予承擔責任，先行擔責人與其他賠償義務人之間的債務關系再由其另行解決。如河北承德危廢傾倒生態(tài)環(huán)境損害賠償案。

四、關于生態(tài)環(huán)境損害的調查與評估

（一）索賠程序的啟動

《管理辦法》規(guī)定，賠償權利人指定的部門或機構發(fā)現(xiàn)涉及生態(tài)環(huán)境損害的線索后，應當在30日內就是否造成生態(tài)環(huán)境損害進行初步核查。重大案件線索向上級部門報告。

經(jīng)核查發(fā)現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境損害需要修復或賠償?shù)模�除國家�?guī)定的不啟動索賠情形外，應當立即啟動損害調查。

（二）索賠程序的終止

《管理辦法》規(guī)定，經(jīng)調查，環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件不在生態(tài)保護紅線等禁止開發(fā)區(qū)域、國家和省級國土空間規(guī)劃中確定的重點生態(tài)功能區(qū)內，賠償義務人未曾因違法行為造成生態(tài)環(huán)境損害被索賠，且符合下列情形之一的，賠償權利人及其指定的部門或機構可以終止索賠：

1.違法行為持續(xù)時間短、污染環(huán)境或破壞生態(tài)程度顯著輕微，案發(fā)后立即整改且24小時內完成整改或污染清除的；

2.不在國家、省重點保護目錄內，對生態(tài)環(huán)境損害顯著輕微的野生動植物資源破壞案件；

3.其他污染或破壞生態(tài)行為對生態(tài)環(huán)境損害顯著輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的。

（三）生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估

《管理辦法》規(guī)定調查期間，賠償權利人及其指定的部門或機構委托符合要求的鑒定評估機構開展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估的，應當與被委托機構協(xié)議明確鑒定評估費用或費用核算方式，商定合理的鑒定評估期限。

賠償義務人可以參與共同委托鑒定評估。

一般案件鑒定評估期限自委托書生效之日起30個工作日內完成，重大、疑難、復雜案件不超過60個工作日；對期限另有要求的，應當在委托協(xié)議中載明。

律師解讀：

《管理辦法》對索賠程序的啟動、期限等有著明確的規(guī)定。值得關注的是，賠償義務人可以參與共同委托鑒定評估，經(jīng)磋商雙方協(xié)議確認，可以按照競爭性磋商或競爭性談判的方式邀請3家（含）以上符合要求的鑒定評估機構，協(xié)商確定共同委托鑒定評估機構。另需注意的是，關于生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估機構的資質問題，據(jù)《最高人民法院關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定》，應當為具備環(huán)境司法鑒定資質的鑒定機構，以及國務院環(huán)境資源保護監(jiān)督管理相關主管部門推薦的機構。

五、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拇枭?/span>

《管理辦法》規(guī)定，賠償權利人及其指定的部門或機構應當在調查結束后15日內形成調查結論，提出啟動索賠磋商或者終止索賠程序的意見，并告知同級檢察機關。啟動索賠磋商的，根據(jù)鑒定意見、鑒定評估報告或專家意見等制作生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商告知書，送達賠償義務人。

賠償義務人在答復期限內同意磋商的，賠償權利人及其指定的部門或機構應當及時就修復方案、修復啟動時間及期限、賠償責任承擔方式和期限等與賠償義務人進行磋商，達成一致意見后，簽訂生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議，并告知同級檢察機關。

賠償協(xié)議生效之日起30日內，雙方可以向有管轄權的法院申請司法確認。

律師解讀：

開展賠償磋商是《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》的一個主要內容，可謂之全新的生態(tài)損害救濟模式�！豆芾磙k法》明確，磋商內容主要包括修復方案、修復啟動時間及期限、賠償責任承擔方式和期限等方面。另需注意的是，為防止久商不決，辦法規(guī)定，磋商期限原則上不超過90日。符合下列情形之一的，可以終止磋商，包括：1.賠償義務人明確答復不同意磋商或不再磋商的，及逾期未答復的；2.賠償義務人無故不參加磋商會議或退出磋商會議的；3.經(jīng)三次磋商或超過磋商期限，雙方未達成賠償協(xié)議的；4.其他終止磋商的情形。

六、生態(tài)環(huán)境損害訴訟程序

《管理辦法》規(guī)定，如果賠償義務人不同意磋商或終止磋商、不履行或不完全履行未經(jīng)司法確認賠償協(xié)議的，賠償權利人及其指定的部門或機構應當及時啟動訴訟程序。

律師解讀：

按現(xiàn)行規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拿袷略V訟救濟方式包括社會組織提起的環(huán)境公益訴訟、檢察機關提起的環(huán)境公益訴訟、省級政府或市地級政府及其指定的部門或機構提起的生態(tài)損害賠償磋商與訴訟、海洋行政機關提起的海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。

關于不同訴訟主體順位的問題，《最高人民法院關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》規(guī)定，“在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理過程中，同一損害生態(tài)環(huán)境行為又被提起民事公益訴訟，符合起訴條件的，應當由受理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的人民法院受理并由同一審判組織審理”，“人民法院受理因同一損害生態(tài)環(huán)境行為提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件和民事公益訴訟案件，應先中止民事公益訴訟案件的審理，待生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理完畢后，就民事公益訴訟案件未被涵蓋的訴訟請求依法做出裁判”。據(jù)規(guī)定可以看出，最高人民法院認為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟具有優(yōu)先性。

七、生態(tài)環(huán)境損害的賠償方式

1.關于責任承擔

《管理辦法》規(guī)定，賠償權利人及其指定的部門或機構可以根據(jù)賠償義務人主觀過錯、經(jīng)營狀況、賠付能力等實際情況，允許賠償義務人分期賠償、延期賠償或其他合理形式代償，但不得以罰代賠或以賠代罰。

經(jīng)核證的林業(yè)碳匯，可以通過認購方式替代履行森林生態(tài)環(huán)境損害賠償責任。

賠償義務人積極履行生態(tài)環(huán)境損害賠償責任的，賠償權利人指定的部門或機構應當將協(xié)議履行情況及時提供相關部門。

2.關于特殊情況的處理

《管理辦法》規(guī)定，賠償義務人難以確定或無責任能力的，由設區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府對能夠修復的受損生態(tài)環(huán)境先行修復。

另規(guī)定，對確實無法達到修復目標但已修復至生態(tài)環(huán)境風險可接受水平的，或因不可抗力導致修復中止并無法繼續(xù)的，賠償義務人可以提出申請，經(jīng)賠償權利人或其指定的部門、機構評估同意后終止修復，并依法繳納賠償金。

律師解讀：

生態(tài)環(huán)境損害的修復包括“能夠完全修復”“無法完全修復”“完全無法修復”和三種情形。

通常情況下，如果生態(tài)損害規(guī)模不大、程度不嚴重，是能夠通過后期恢復治理工程使受損生態(tài)環(huán)境得以完全修復的。

如果受損生態(tài)環(huán)境存在無法完全修復的情況，此時可分為能夠修復的部分以及無法修復的部分。對于能夠修復的部分，賠償義務人應當承擔相應的生態(tài)環(huán)境修復責任，權利人請求被告賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至修復完成期間服務功能損失的，人民法院可根據(jù)具體案情予以判決;對完全無法修復的部分，可實施貨幣賠償，用于替代修復，權利人請求被告賠償生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失的，人民法院根據(jù)具體案情予以判決。

對于受損的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)完全無法修復的，此種情況下，義務人應承擔完全無法修復的責任。

根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，生態(tài)環(huán)境損害無法修復的，實施貨幣賠償用于替代修復。另據(jù)《最高人民法院關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》第十三條規(guī)定，對生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失，原告可以向被告請求賠償永久損害，指受損生態(tài)環(huán)境及其生態(tài)服務功能難以恢復，其向公眾或其他生態(tài)系統(tǒng)提供服務的能力完全喪失。

 

霍志劍律師

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