文章來(lái)源于：雨仁礦業(yè)律師，原文鏈接：雨仁研究 | 雨仁解讀《浙江省生態(tài)環(huán)境損害賠償管理辦法》
 

2023年3月，經(jīng)浙江省委全面深化改革委員會(huì)第四次會(huì)議審議通過(guò)，浙江省生態(tài)環(huán)境廳、省高級(jí)人民法院、省人民檢察院等14個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)了《浙江省生態(tài)環(huán)境損害賠償管理辦法》（文號(hào)：浙環(huán)發(fā)〔2023〕13號(hào)，下稱《管理辦法》）。北京市雨仁律師事務(wù)所霍志劍律師就《管理辦法》作如下解讀，以供業(yè)界參考。

一、關(guān)于適用范圍

《管理辦法》第一條規(guī)定，違反國(guó)家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的，按照國(guó)家規(guī)定及本辦法要求，依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。

律師解讀：

生態(tài)環(huán)境損害區(qū)別于民事法律中規(guī)定的一般人身財(cái)產(chǎn)損害和以生態(tài)環(huán)境為媒介而導(dǎo)致的人身財(cái)產(chǎn)損害。按照《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》及《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》，“生態(tài)環(huán)境損害”，是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。即，生態(tài)環(huán)境損害屬于純粹的生態(tài)環(huán)境本身的損害。

基于上述，以下情形不適用本《管理辦法》：

（一）涉及人身傷害、個(gè)人和集體財(cái)產(chǎn)損失要求賠償?shù)�，適用《中華人民共和國(guó)民法典》等法律有關(guān)侵權(quán)責(zé)任的規(guī)定；

（二）涉及海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)�，適用海洋環(huán)境保護(hù)法等法律及相關(guān)規(guī)定。

另?yè)?jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》，生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍包括：

（一）生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失；

（二）生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失；

（三）生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估等費(fèi)用；

（四）清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費(fèi)用；

（五）防止損害的發(fā)生和擴(kuò)大所支出的合理費(fèi)用。

二、關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害的賠償權(quán)利人

《管理辦法》規(guī)定，浙江省人民政府和設(shè)區(qū)市人民政府為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。省人民政府負(fù)責(zé)管轄在全國(guó)有重大影響、跨省域、跨設(shè)區(qū)市的生態(tài)環(huán)境損害賠償，指定省自然資源廳、省生態(tài)環(huán)境廳、省建設(shè)廳、省水利廳、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省林業(yè)局等部門或機(jī)構(gòu)按職責(zé)負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作。設(shè)區(qū)市人民政府負(fù)責(zé)管轄本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害賠償，可以指定相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)按職責(zé)負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作。

律師解讀：

關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利主體，根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，國(guó)務(wù)院僅授權(quán)省級(jí)、市地級(jí)政府（包括直轄市所轄的區(qū)縣級(jí)政府）可作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。

值得注意的是，賠償權(quán)利人可以根據(jù)有關(guān)職責(zé)分工，指定有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體工作。但被指定的部門或機(jī)構(gòu)，僅負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作的承辦，并非因此授權(quán)而取代或取得了賠償權(quán)利主體的資格。司法實(shí)務(wù)中，筆者曾見過(guò)西部地區(qū)某案件的《生態(tài)損害賠償協(xié)議》錯(cuò)將被指定部門列為“賠償權(quán)利人”的情況，此問(wèn)題需予以高度重視。

三、關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害的賠償義務(wù)人

按現(xiàn)行政策法規(guī)，違反國(guó)家規(guī)定，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或者個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定的要求和范圍，承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。

《管理辦法》規(guī)定，賠償義務(wù)人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，依法配合生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查、鑒定評(píng)估等工作，參與磋商，及時(shí)繳納賠償資金和實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)，全面履行賠償義務(wù)，做到應(yīng)賠盡賠。

賠償義務(wù)人的財(cái)產(chǎn)不足以同時(shí)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任和繳納罰款、罰金時(shí)，優(yōu)先用于承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。

賠償義務(wù)人無(wú)能力承擔(dān)賠償責(zé)任的，鼓勵(lì)無(wú)責(zé)任第三方代替履行生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。

律師解讀：

按現(xiàn)行政策法規(guī)規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任承擔(dān)者主要是直接造成生態(tài)環(huán)境損害的單位和個(gè)人。但生態(tài)環(huán)境損害后果的發(fā)生經(jīng)常是多個(gè)責(zé)任主體共同實(shí)施或多種原因所導(dǎo)致，多因一果的情形較為常見，當(dāng)多個(gè)責(zé)任主體同時(shí)存在時(shí)，實(shí)務(wù)中如何確定賠償義務(wù)人的問(wèn)題確實(shí)考驗(yàn)著具體承辦單位的執(zhí)法智慧。

霍志劍律師建議，在責(zé)任主體較多，情況復(fù)雜的案件中，有必要充分用好“連帶責(zé)任”制度。尤其是在多個(gè)賠償義務(wù)主體之間經(jīng)濟(jì)狀況差距懸殊的情況下，賠償權(quán)利人可基于連帶責(zé)任規(guī)定在多個(gè)義務(wù)主體之間進(jìn)行選擇性磋商，確定由具備較大賠償能力的義務(wù)人先予承擔(dān)責(zé)任，先行擔(dān)責(zé)人與其他賠償義務(wù)人之間的債務(wù)關(guān)系再由其另行解決。如河北承德危廢傾倒生態(tài)環(huán)境損害賠償案。

四、關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害的調(diào)查與評(píng)估

（一）索賠程序的啟動(dòng)

《管理辦法》規(guī)定，賠償權(quán)利人指定的部門或機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)涉及生態(tài)環(huán)境損害的線索后，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)就是否造成生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行初步核查。重大案件線索向上級(jí)部門報(bào)告。

經(jīng)核查發(fā)現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境損害需要修復(fù)或賠償?shù)模�除�?guó)家規(guī)定的不啟動(dòng)索賠情形外，應(yīng)當(dāng)立即啟動(dòng)損害調(diào)查。

（二）索賠程序的終止

《管理辦法》規(guī)定，經(jīng)調(diào)查，環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件不在生態(tài)保護(hù)紅線等禁止開發(fā)區(qū)域、國(guó)家和省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中確定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)，賠償義務(wù)人未曾因違法行為造成生態(tài)環(huán)境損害被索賠，且符合下列情形之一的，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)可以終止索賠：

1.違法行為持續(xù)時(shí)間短、污染環(huán)境或破壞生態(tài)程度顯著輕微，案發(fā)后立即整改且24小時(shí)內(nèi)完成整改或污染清除的；

2.不在國(guó)家、省重點(diǎn)保護(hù)目錄內(nèi)，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害顯著輕微的野生動(dòng)植物資源破壞案件；

3.其他污染或破壞生態(tài)行為對(duì)生態(tài)環(huán)境損害顯著輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的。

（三）生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估

《管理辦法》規(guī)定調(diào)查期間，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)委托符合要求的鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)開展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的，應(yīng)當(dāng)與被委托機(jī)構(gòu)協(xié)議明確鑒定評(píng)估費(fèi)用或費(fèi)用核算方式，商定合理的鑒定評(píng)估期限。

賠償義務(wù)人可以參與共同委托鑒定評(píng)估。

一般案件鑒定評(píng)估期限自委托書生效之日起30個(gè)工作日內(nèi)完成，重大、疑難、復(fù)雜案件不超過(guò)60個(gè)工作日；對(duì)期限另有要求的，應(yīng)當(dāng)在委托協(xié)議中載明。

律師解讀：

《管理辦法》對(duì)索賠程序的啟動(dòng)、期限等有著明確的規(guī)定。值得關(guān)注的是，賠償義務(wù)人可以參與共同委托鑒定評(píng)估，經(jīng)磋商雙方協(xié)議確認(rèn)，可以按照競(jìng)爭(zhēng)性磋商或競(jìng)爭(zhēng)性談判的方式邀請(qǐng)3家（含）以上符合要求的鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)，協(xié)商確定共同委托鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)。另需注意的是，關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)問(wèn)題，據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定》，應(yīng)當(dāng)為具備環(huán)境司法鑒定資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)，以及國(guó)務(wù)院環(huán)境資源保護(hù)監(jiān)督管理相關(guān)主管部門推薦的機(jī)構(gòu)。

五、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拇枭?/span>

《管理辦法》規(guī)定，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在調(diào)查結(jié)束后15日內(nèi)形成調(diào)查結(jié)論，提出啟動(dòng)索賠磋商或者終止索賠程序的意見，并告知同級(jí)檢察機(jī)關(guān)。啟動(dòng)索賠磋商的，根據(jù)鑒定意見、鑒定評(píng)估報(bào)告或?qū)＜乙庖姷戎谱魃鷳B(tài)環(huán)境損害賠償磋商告知書，送達(dá)賠償義務(wù)人。

賠償義務(wù)人在答復(fù)期限內(nèi)同意磋商的，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)就修復(fù)方案、修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間及期限、賠償責(zé)任承擔(dān)方式和期限等與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商，達(dá)成一致意見后，簽訂生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議，并告知同級(jí)檢察機(jī)關(guān)。

賠償協(xié)議生效之日起30日內(nèi)，雙方可以向有管轄權(quán)的法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。

律師解讀：

開展賠償磋商是《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》的一個(gè)主要內(nèi)容，可謂之全新的生態(tài)損害救濟(jì)模式�！豆芾磙k法》明確，磋商內(nèi)容主要包括修復(fù)方案、修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間及期限、賠償責(zé)任承擔(dān)方式和期限等方面。另需注意的是，為防止久商不決，辦法規(guī)定，磋商期限原則上不超過(guò)90日。符合下列情形之一的，可以終止磋商，包括：1.賠償義務(wù)人明確答復(fù)不同意磋商或不再磋商的，及逾期未答復(fù)的；2.賠償義務(wù)人無(wú)故不參加磋商會(huì)議或退出磋商會(huì)議的；3.經(jīng)三次磋商或超過(guò)磋商期限，雙方未達(dá)成賠償協(xié)議的；4.其他終止磋商的情形。

六、生態(tài)環(huán)境損害訴訟程序

《管理辦法》規(guī)定，如果賠償義務(wù)人不同意磋商或終止磋商、不履行或不完全履行未經(jīng)司法確認(rèn)賠償協(xié)議的，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)啟動(dòng)訴訟程序。

律師解讀：

按現(xiàn)行規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拿袷略V訟救濟(jì)方式包括社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟、檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟、省級(jí)政府或市地級(jí)政府及其指定的部門或機(jī)構(gòu)提起的生態(tài)損害賠償磋商與訴訟、海洋行政機(jī)關(guān)提起的海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。

關(guān)于不同訴訟主體順位的問(wèn)題，《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》規(guī)定，“在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理過(guò)程中，同一損害生態(tài)環(huán)境行為又被提起民事公益訴訟，符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)由受理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的人民法院受理并由同一審判組織審理”，“人民法院受理因同一損害生態(tài)環(huán)境行為提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件和民事公益訴訟案件，應(yīng)先中止民事公益訴訟案件的審理，待生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理完畢后，就民事公益訴訟案件未被涵蓋的訴訟請(qǐng)求依法做出裁判”。據(jù)規(guī)定可以看出，最高人民法院認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟具有優(yōu)先性。

七、生態(tài)環(huán)境損害的賠償方式

1.關(guān)于責(zé)任承擔(dān)

《管理辦法》規(guī)定，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)可以根據(jù)賠償義務(wù)人主觀過(guò)錯(cuò)、經(jīng)營(yíng)狀況、賠付能力等實(shí)際情況，允許賠償義務(wù)人分期賠償、延期賠償或其他合理形式代償，但不得以罰代賠或以賠代罰。

經(jīng)核證的林業(yè)碳匯，可以通過(guò)認(rèn)購(gòu)方式替代履行森林生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。

賠償義務(wù)人積極履行生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的，賠償權(quán)利人指定的部門或機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將協(xié)議履行情況及時(shí)提供相關(guān)部門。

2.關(guān)于特殊情況的處理

《管理辦法》規(guī)定，賠償義務(wù)人難以確定或無(wú)責(zé)任能力的，由設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府對(duì)能夠修復(fù)的受損生態(tài)環(huán)境先行修復(fù)。

另規(guī)定，對(duì)確實(shí)無(wú)法達(dá)到修復(fù)目標(biāo)但已修復(fù)至生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)可接受水平的，或因不可抗力導(dǎo)致修復(fù)中止并無(wú)法繼續(xù)的，賠償義務(wù)人可以提出申請(qǐng)，經(jīng)賠償權(quán)利人或其指定的部門、機(jī)構(gòu)評(píng)估同意后終止修復(fù)，并依法繳納賠償金。

律師解讀：

生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)包括“能夠完全修復(fù)”“無(wú)法完全修復(fù)”“完全無(wú)法修復(fù)”和三種情形。

通常情況下，如果生態(tài)損害規(guī)模不大、程度不嚴(yán)重，是能夠通過(guò)后期恢復(fù)治理工程使受損生態(tài)環(huán)境得以完全修復(fù)的。

如果受損生態(tài)環(huán)境存在無(wú)法完全修復(fù)的情況，此時(shí)可分為能夠修復(fù)的部分以及無(wú)法修復(fù)的部分。對(duì)于能夠修復(fù)的部分，賠償義務(wù)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，權(quán)利人請(qǐng)求被告賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能損失的，人民法院可根據(jù)具體案情予以判決;對(duì)完全無(wú)法修復(fù)的部分，可實(shí)施貨幣賠償，用于替代修復(fù)，權(quán)利人請(qǐng)求被告賠償生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失的，人民法院根據(jù)具體案情予以判決。

對(duì)于受損的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)完全無(wú)法修復(fù)的，此種情況下，義務(wù)人應(yīng)承擔(dān)完全無(wú)法修復(fù)的責(zé)任。

根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，生態(tài)環(huán)境損害無(wú)法修復(fù)的，實(shí)施貨幣賠償用于替代修復(fù)。另?yè)?jù)《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》第十三條規(guī)定，對(duì)生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失，原告可以向被告請(qǐng)求賠償永久損害，指受損生態(tài)環(huán)境及其生態(tài)服務(wù)功能難以恢復(fù)，其向公眾或其他生態(tài)系統(tǒng)提供服務(wù)的能力完全喪失。

 

霍志劍律師

北京市雨仁律師事務(wù)所

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