文章來(lái)源于：中國(guó)黃金報(bào)，原文鏈接：陷入絕境？還有轉(zhuǎn)機(jī)？自然保護(hù)區(qū)內(nèi)金礦該何去何從

消息回顧：

8月19日，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家林業(yè)和草原局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線管理的通知（試行）》（下稱《通知》）。《通知》明確，已依法設(shè)立和新立鉻、銅、鎳、鋰、鈷、鋯、鉀鹽、（中）重稀土礦等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)探礦權(quán)開(kāi)展勘查活動(dòng)，可辦理探礦權(quán)登記，因國(guó)家戰(zhàn)略需要開(kāi)展開(kāi)采活動(dòng)的，可辦理采礦權(quán)登記。

今天我們圍繞

老礦山
在國(guó)家新劃定生態(tài)保護(hù)紅線
和自然保護(hù)區(qū)后
該何去何從？

生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)
黃金能不能開(kāi)采？

生態(tài)保護(hù)紅線能調(diào)整嗎？

依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)
在退出自然保護(hù)區(qū)時(shí)
能否妥善獲得相應(yīng)的補(bǔ)償？

來(lái)講個(gè)明白！

假設(shè)有一座“南北金礦”，早在上世紀(jì)80年代就設(shè)立礦業(yè)權(quán)開(kāi)采黃金，由于礦山企業(yè)的先期繁榮發(fā)展而自然形成建制鎮(zhèn)，目前還有十余噸黃金資源儲(chǔ)量。在國(guó)家劃定生態(tài)保護(hù)紅線和自然保護(hù)區(qū)時(shí)，將“南北金礦”劃入自然保護(hù)地一般控制區(qū)，這座金礦的命運(yùn)將如何？
根據(jù)國(guó)家相關(guān)政策規(guī)定，“南北金礦”要在做好生態(tài)修復(fù)工作后退出生態(tài)保護(hù)紅線。“南北金礦”只能接受退出的命運(yùn)嗎？

不久前，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家林業(yè)和草原局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線管理的通知（試行）》（下稱《通知》），《通知》明確了生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)外，可進(jìn)行對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的地質(zhì)調(diào)查與礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采的有限人為活動(dòng)。

 

那么，“南北金礦”能夠起死回生嗎？

回答這個(gè)問(wèn)題之前，首先要清楚，黃金是否屬于《通知》允許在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)進(jìn)行礦業(yè)活動(dòng)的礦種？當(dāng)前處于生態(tài)保護(hù)紅線的黃金企業(yè)，必須退出嗎？如果退出，是否應(yīng)該補(bǔ)償，如何補(bǔ)償？帶著這幾個(gè)問(wèn)題，《中國(guó)黃金報(bào)》記者進(jìn)行了深入調(diào)查。
 

黃金不能在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)開(kāi)采？

“南北金礦”最為關(guān)心的，自然是“黃金是否屬于《通知》所允許的可以開(kāi)展礦業(yè)活動(dòng)的礦種”這個(gè)問(wèn)題。這直接決定了“南北金礦”的生死。

 

“我認(rèn)為黃金屬于《通知》所允許的進(jìn)行礦業(yè)活動(dòng)的礦種范圍。”河南省黃金協(xié)會(huì)執(zhí)行會(huì)長(zhǎng)王建民說(shuō)。

 

《通知》明確，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)外可進(jìn)行的有限人為活動(dòng)共10個(gè)方面。其中在地質(zhì)調(diào)查與礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采方面，《通知》強(qiáng)調(diào)，已依法設(shè)立和新立鉻、銅、鎳、鋰、鈷、鋯、鉀鹽、（中）重稀土礦等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)探礦權(quán)開(kāi)展勘查活動(dòng)，可辦理探礦權(quán)登記，因國(guó)家戰(zhàn)略需要開(kāi)展開(kāi)采活動(dòng)的，可辦理采礦權(quán)登記。

在王建民看來(lái)，盡管《通知》沒(méi)有提及黃金，但是黃金屬于重要的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，理應(yīng)允許在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)、自然保護(hù)地核心區(qū)外進(jìn)行礦業(yè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)。

根據(jù)原國(guó)土資源部2016年發(fā)布的《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016—2020年）》中列入戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄的有24種，其中黃金被納入戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄。

持同樣觀點(diǎn)的，還有北京市京師律師事務(wù)所礦產(chǎn)資源法律事務(wù)部主任曹旭升。他表示，黃金與《通知》所列八類礦產(chǎn)類似，都是國(guó)家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，且對(duì)外依存度非常高，從任何角度來(lái)看都應(yīng)該屬于可以開(kāi)展礦業(yè)活動(dòng)的礦種。

從2013年開(kāi)始，我國(guó)已經(jīng)連續(xù)9年黃金消費(fèi)量世界第一，黃金需求缺口日益擴(kuò)大。2021年，我國(guó)黃金對(duì)外依存度超過(guò)60%。

不過(guò)，中國(guó)黃金集團(tuán)資源有限公司副總經(jīng)理劉鳳新卻持反對(duì)意見(jiàn)。劉鳳新認(rèn)為，從《通知》來(lái)看，可以在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)進(jìn)行礦業(yè)活動(dòng)的只包括列舉的八個(gè)礦種，不包括沒(méi)有列舉的黃金。

 

根據(jù)中國(guó)黃金協(xié)會(huì)公布數(shù)據(jù)顯示，2021年，全國(guó)黃金實(shí)際消費(fèi)量1120.90噸，其中黃金首飾711.29噸，工業(yè)及其他用金96.75噸。

就在外界為黃金爭(zhēng)論不休的時(shí)候，《中國(guó)黃金報(bào)》記者了解到，自然資源部相關(guān)司局的人員表示，不包括《通知》提及的八個(gè)礦種以外的礦種。

這也就意味著，黃金不能在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)開(kāi)采，更不可能在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)設(shè)立礦業(yè)權(quán)。

至此，“南北金礦”基本被宣判了死刑。

盡管已經(jīng)蓋棺定論，但是有一個(gè)看法大家是一致的：國(guó)家對(duì)于礦業(yè)開(kāi)發(fā)在政策有所緩和，這有利于礦業(yè)發(fā)展，有利于保障國(guó)家資源安全。曹旭升表示，過(guò)去對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)礦業(yè)權(quán)實(shí)行“一刀切”，要求全部退出，《通知》出臺(tái)后，有些礦業(yè)企業(yè)就有了起死回生的機(jī)會(huì)。

實(shí)際上，生態(tài)環(huán)境部自然生態(tài)保護(hù)司司長(zhǎng)崔書(shū)紅早在2019年就明確否定了“生態(tài)保護(hù)紅線是‘禁區(qū)’，是‘無(wú)人區(qū)’，任何項(xiàng)目都不能上，搞‘一刀切’”的觀點(diǎn)，他認(rèn)為“這種想法是片面的，不正確的。”

中國(guó)黃金協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)張永濤指出，疫情發(fā)生以來(lái)，隨著世界不確定性持續(xù)增多，黃金的戰(zhàn)略價(jià)值日益凸顯，世界各國(guó)都在增加黃金儲(chǔ)備。近年來(lái)，我國(guó)央行黃金儲(chǔ)備也明顯增加，從國(guó)家資源安全與金融安全的角度來(lái)看，黃金也應(yīng)該納入《通知》允許開(kāi)發(fā)的礦種。

據(jù)了解，從2018年12月以來(lái)，我國(guó)黃金儲(chǔ)備累計(jì)增加了340萬(wàn)盎司，約105.75噸。黃金在維護(hù)國(guó)家金融安全、推動(dòng)人民幣國(guó)際化方面，起到了重要作用。從全球來(lái)看，世界各國(guó)央行都在加大黃金儲(chǔ)備。此外，黃金的工業(yè)價(jià)值正在日益提升，目前已廣泛應(yīng)用于電子通信、航空航天、生物醫(yī)藥、化工等領(lǐng)域。

正因如此，在曹旭升看來(lái)，《通知》不應(yīng)只包括所列八類礦產(chǎn)。“八類礦產(chǎn)之后的‘等’字，是否包含如金之類的其他戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，理解上存在爭(zhēng)議，尚待相關(guān)部門(mén)作出解釋。”曹旭升說(shuō)，“戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的重要性并不是一成不變的，隨著新的發(fā)現(xiàn)、新的應(yīng)用、新的供需狀況等因素的改變而發(fā)生調(diào)整，若僅對(duì)列明的八類礦產(chǎn)打開(kāi)窗口，而不對(duì)金等現(xiàn)在的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)或?qū)��?lái)的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)預(yù)留窗口，缺少戰(zhàn)略前瞻。”

不過(guò)，即便是《通知》提到的“可辦理探礦權(quán)登記”的礦產(chǎn)，只有“因國(guó)家戰(zhàn)略需要開(kāi)展開(kāi)采活動(dòng)的”，才能辦理采礦權(quán)登記。而且，這些勘查開(kāi)采活動(dòng)，“應(yīng)落實(shí)減緩生態(tài)環(huán)境影響措施，嚴(yán)格執(zhí)行綠色勘查、開(kāi)采及礦山環(huán)境生態(tài)修復(fù)相關(guān)要求。”
 

調(diào)出自然保護(hù)區(qū)困難重重

 

不想坐以待斃的“南北金礦”，開(kāi)始尋求其他“生路”，它把目光轉(zhuǎn)向了生態(tài)保護(hù)紅線。如果能將金礦調(diào)整出生態(tài)保護(hù)紅線，那么一切問(wèn)題就迎刃而解了。那么，生態(tài)保護(hù)紅線能調(diào)整嗎？

 

據(jù)了解，我國(guó)涉及自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的探礦權(quán)、采礦權(quán)眾多，重疊面積巨大。中國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)黨委委員、監(jiān)事會(huì)監(jiān)事長(zhǎng)王平告訴記者，目前我國(guó)礦山企業(yè)涉及生態(tài)紅線的有一半以上，其中大多涉及林區(qū)、草原以及江河湖泊等保護(hù)區(qū)。

對(duì)于黃金行業(yè)，張永濤介紹，有236處礦業(yè)權(quán)涉及自然保護(hù)區(qū)，其中三分之二是探礦權(quán)，三分之一是采礦權(quán)。例如河南小秦嶺地區(qū)、山東招遠(yuǎn)地區(qū)等。

生態(tài)保護(hù)紅線并非完全不可“撼動(dòng)”。2020年，自然資源部、國(guó)家林業(yè)和草原局印發(fā)的《關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》（下稱《優(yōu)化調(diào)整函》）將自然保護(hù)區(qū)原核心區(qū)和原緩沖區(qū)轉(zhuǎn)為核心保護(hù)區(qū)，將原實(shí)驗(yàn)區(qū)轉(zhuǎn)為一般控制區(qū)�！秲�(yōu)化調(diào)整函》明確，自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)內(nèi)的永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)逐步有序退出，一般控制區(qū)內(nèi)的根據(jù)對(duì)生態(tài)功能造成的影響確定是否退出，其中，造成明顯影響的逐步有序退出，不造成明顯影響的可采取依法依規(guī)相應(yīng)調(diào)整一般控制區(qū)范圍等措施妥善處理。將城市建成區(qū)調(diào)出自然保護(hù)區(qū)范圍�！锻ㄖ�》也明確，可由省級(jí)人民政府編制生態(tài)保護(hù)紅線局部調(diào)整方案，納入國(guó)土空間規(guī)劃修改方案報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，并抄送生態(tài)環(huán)境部。

“可以調(diào)整，近幾年自然保護(hù)區(qū)實(shí)際上一直在調(diào)整。”曹旭升說(shuō)。在他看來(lái)，動(dòng)態(tài)調(diào)整生態(tài)保護(hù)紅線，有助于更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，這也正符合生態(tài)保護(hù)紅線的動(dòng)態(tài)平衡性特征，從而更好地使生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)相統(tǒng)一。

 

王平則表示，只有國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目或政府支持項(xiàng)目，以及國(guó)家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源可以對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行調(diào)整。

那么，是否有成功調(diào)出生態(tài)保護(hù)紅線的案例呢？這是“南北金礦”最想知道的問(wèn)題。它向幾個(gè)兄弟礦山了解了情況。

我國(guó)北方某省的一個(gè)金礦已連續(xù)生產(chǎn)40余年，屬于“礦山企業(yè)設(shè)立開(kāi)發(fā)建設(shè)在先，保護(hù)區(qū)設(shè)立在后、且有自然形成的建制鎮(zhèn)”情形。2018年被要求退出自然保護(hù)區(qū)后，就開(kāi)始了申請(qǐng)保護(hù)區(qū)調(diào)整工作，目前已由該省自然資源部門(mén)上報(bào)國(guó)務(wù)院審核，不過(guò)至今仍未有結(jié)果。

年產(chǎn)黃金超4噸的山東某金礦，因其礦區(qū)受山東省新一輪生態(tài)保護(hù)紅線劃定尚未最終批復(fù)的影響，至今未完成礦權(quán)延續(xù)，無(wú)法復(fù)工復(fù)產(chǎn)。該金礦稱，正密切關(guān)注生態(tài)保護(hù)紅線劃定的批復(fù)情況，將在生態(tài)保護(hù)紅線劃定后，盡快辦理完畢所涉礦權(quán)的延續(xù)，推進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。

不過(guò)，仍然有一些喜訊值得關(guān)注。不久前，自然資源部在答復(fù)全國(guó)人大代表李霞的建議時(shí)指出，湖北省已將擬建設(shè)的港口區(qū)域調(diào)出自然保護(hù)地和原有生態(tài)保護(hù)紅線。按照國(guó)務(wù)院部署，目前各�。▍^(qū)、市）正在全面開(kāi)展“三區(qū)三線”劃定工作，將對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線和自然保護(hù)地整合優(yōu)化已有成果按規(guī)則進(jìn)行微調(diào)完善。自然資源部表示將按照統(tǒng)一部署，按程序加快報(bào)批最終成果。

遼寧省某金礦同樣因與自然保護(hù)區(qū)重疊，主礦區(qū)停產(chǎn)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益大幅下降。該金礦負(fù)責(zé)人表示，正在與地方政府相關(guān)部門(mén)溝通，協(xié)調(diào)保護(hù)區(qū)調(diào)整工作，目前進(jìn)展順利。

需要注意的是，《通知》明確，生態(tài)保護(hù)紅線一經(jīng)劃定，未經(jīng)批準(zhǔn)，嚴(yán)禁擅自調(diào)整。“生態(tài)保護(hù)紅線一旦劃定，再想調(diào)整將更為困難。”前述北方某省金礦的負(fù)責(zé)人

對(duì)于“南北金礦”而言，盡管調(diào)出自然保護(hù)區(qū)是條出路，但是顯然沒(méi)有十足的把握。懸在“南北金礦”頭頂上的“達(dá)摩克利斯之劍”并未移開(kāi)。
 

退出補(bǔ)償很難兌現(xiàn)

 

欲思其利，必慮其害；欲思其成，必慮其敗。生死未卜的“南北金礦”，不得不思考最壞的結(jié)果——退出生態(tài)保護(hù)紅線。當(dāng)然，“南北金礦”不想多年的資金投入打了水漂，它希望退出后得到相應(yīng)的補(bǔ)償。

曹旭升指出，依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)，在退出自然保護(hù)區(qū)時(shí)理應(yīng)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。在曹旭升看來(lái)，這既有理論依據(jù)支撐，也有法律政策的保護(hù)。

2015年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)監(jiān)督管理的通知》中明確提出，對(duì)自然保護(hù)區(qū)設(shè)立之前已存在的合法探礦權(quán)、采礦權(quán)，以及自然保護(hù)區(qū)設(shè)立之后各項(xiàng)手續(xù)完備且已征得保護(hù)區(qū)主管部門(mén)同意設(shè)立的探礦權(quán)、采礦權(quán)，要分類提出差別化的補(bǔ)償和退出方案。2019年發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中也提出，要依法依規(guī)解決自然保護(hù)地內(nèi)的探礦權(quán)、采礦權(quán)合理退出問(wèn)題，對(duì)履行自然資源資產(chǎn)保護(hù)義務(wù)的權(quán)利主體給予合理補(bǔ)償。

根據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，目前已有十多個(gè)�。▍^(qū)）研究出臺(tái)20多項(xiàng)政策性文件，指導(dǎo)開(kāi)展各級(jí)各類自然保護(hù)地礦業(yè)權(quán)分類處置工作，其中10余項(xiàng)政策性文件中明確提出對(duì)通過(guò)合法方式取得礦業(yè)權(quán)的礦業(yè)權(quán)人給予退出補(bǔ)償。黑龍江、湖南、甘肅、四川等省研究提出了較為具體的補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。例如，黑龍江、甘肅擬定了退出補(bǔ)償金額的計(jì)算公式，并區(qū)分探礦權(quán)、采礦權(quán)，明確具體的核算范圍；湖南采取省級(jí)財(cái)政一次性補(bǔ)助的方式，對(duì)省級(jí)發(fā)證的礦業(yè)權(quán)退出給予適當(dāng)補(bǔ)償，采礦權(quán)區(qū)分不同情形設(shè)立不同的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。在退出補(bǔ)償?shù)暮怂惴秶�上，多�?shù)省份堅(jiān)持以核定礦業(yè)權(quán)人實(shí)際完成的勘查開(kāi)發(fā)投入成本為主，進(jìn)行合理補(bǔ)償。湖南省提出對(duì)探礦權(quán)的退出補(bǔ)償除包括勘查成本外，還包括探礦權(quán)的取得成本。山西、陜西、湖南提出將企業(yè)職工安置費(fèi)用納入采礦權(quán)退出補(bǔ)償范圍。

但是這些政策是否能真正落實(shí)呢？前文提到的我國(guó)北方某金礦早在2019年便簽訂采礦權(quán)退出自然保護(hù)區(qū)協(xié)議，地方政府也確定優(yōu)先考慮礦權(quán)或資源異地置換補(bǔ)償方式，但最終因沒(méi)有適合的礦產(chǎn)資源可以置換，也沒(méi)有合適的資源可以配置，礦權(quán)或資源異地置換補(bǔ)償方式無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

張永濤也表示，基本都沒(méi)有得到相應(yīng)補(bǔ)償。“目前地方政府都在努力將黃金企業(yè)調(diào)整出自然保護(hù)區(qū)，退出補(bǔ)償就被暫時(shí)擱置了。”張永濤說(shuō)，“一方面是沒(méi)有明確、具體的退出補(bǔ)償方案，另一方面退出還涉及人員安置、企業(yè)負(fù)債、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問(wèn)題。”

王平則認(rèn)為，《通知》讓退出補(bǔ)償更為明確。《通知》明確：對(duì)需逐步退出的礦業(yè)權(quán)等，由省級(jí)人民政府按照尊重歷史、實(shí)事求是的原則，結(jié)合實(shí)際制定退出計(jì)劃，明確時(shí)序安排、補(bǔ)償安置、生態(tài)修復(fù)等要求，確保生態(tài)安全和社會(huì)穩(wěn)定。“國(guó)家提出了大政方針，具體細(xì)則需要地方政府制定。”王平說(shuō)。

劉鳳新也表示，《通知》把礦業(yè)權(quán)退出涉及的補(bǔ)償原則、牽頭單位、退出與修復(fù)的關(guān)系和要目的要求都做了明確規(guī)定。“接下來(lái)，我們期待各省級(jí)人民政府出臺(tái)具體實(shí)施方案，共同助力礦業(yè)權(quán)退得出；生態(tài)修復(fù)得好。”劉鳳新說(shuō)。

張永濤則建議，國(guó)家應(yīng)出臺(tái)具體細(xì)則，要根據(jù)實(shí)際制定可行性方案，在制定方案過(guò)程中，應(yīng)委托相關(guān)機(jī)構(gòu)、協(xié)會(huì)進(jìn)行調(diào)研論證，從而確保方案能夠真正解決問(wèn)題。

如此看來(lái)，“南北金礦”雖然仍然命懸一線，但終歸是有了希望。

（注：“南北金礦”是虛擬的一座金礦）

來(lái)源于：中國(guó)黃金報(bào)