文章來(lái)源于：雨任礦業(yè)律師，原文鏈接：雨仁研究 | 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市——礦業(yè)用地的新出路

礦業(yè)用地是礦業(yè)管理政策領(lǐng)域老生常談的問(wèn)題，由于我國(guó)礦地分離的管理模式，在獲取采礦權(quán)后并不必然獲取采礦權(quán)范圍內(nèi)的土地使用權(quán)，而采礦對(duì)于用地的需求是必然的，因此經(jīng)常存在取得采礦權(quán)后，因無(wú)法取得土地使用權(quán)而導(dǎo)致不能開(kāi)采礦產(chǎn)資源的情況發(fā)生，實(shí)質(zhì)影響了采礦權(quán)人的根本權(quán)利。也導(dǎo)致了礦業(yè)領(lǐng)域非法占用農(nóng)用地案件高發(fā)。雖然目前依據(jù)《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(jiàn)（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號(hào)）要求，積極推進(jìn)“凈礦”出讓，但僅針對(duì)砂石土等直接出讓采礦權(quán)的礦種，對(duì)于其他礦種實(shí)現(xiàn)“凈礦”出讓仍然任重而道遠(yuǎn)。

一、通過(guò)“征地+農(nóng)用地轉(zhuǎn)用”的方式申請(qǐng)工礦用地在當(dāng)前政策下已無(wú)可能。

辦理過(guò)用地手續(xù)的企業(yè)都知道，工礦用地使用權(quán)的取得主要是以“征地+農(nóng)用地轉(zhuǎn)用”為主，此前主要的限制在于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用過(guò)程中因建設(shè)用地指標(biāo)不足而導(dǎo)致無(wú)法辦理用地手續(xù)，但隨著2019年《土地管理法》的修改，礦業(yè)用地已實(shí)質(zhì)上不可能，其問(wèn)題主要出在征地環(huán)節(jié)。

依據(jù)2019年《土地管理法》規(guī)定“為了公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收農(nóng)民集體所有的土地的，可以依法實(shí)施征收：

（一）軍事和外交需要用地的；

（二）由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利、通信、郵政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要用地的；

（三）由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社區(qū)綜合服務(wù)、社會(huì)福利、市政公用、優(yōu)撫安置、英烈保護(hù)等公共事業(yè)需要用地的；

（四）由政府組織實(shí)施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設(shè)需要用地的；

（五）在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府組織實(shí)施的成片開(kāi)發(fā)建設(shè)需要用地的；

（六）法律規(guī)定為公共利益需要可以征收農(nóng)民集體所有的土地的其他情形。”

對(duì)比2004年《土地管理法》規(guī)定“國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。”可以看出，2019年對(duì)于土地征收增加了具體的征收適用情形，今后只有因公共利益需要才能進(jìn)行征地，而工礦用地并不在征地范圍之內(nèi)。因此，曾經(jīng)的“征地+農(nóng)用地轉(zhuǎn)用”模式獲取工礦用地使用權(quán)的方式已不適用。

二、新《土地管理法》放開(kāi)了對(duì)于集體用地的使用限制。

2004年《土地管理法》規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”可以看出，過(guò)去的集體土地只有集體成員可以使用，集體成員以外的人如使用，必須先通過(guò)征地將現(xiàn)有土地征為國(guó)有，然后通過(guò)國(guó)有土地出讓取得土地使用權(quán)。但在2019年新《土地管理法》取消了這項(xiàng)規(guī)定，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市留下了空間。

2019年新《土地管理法》規(guī)定，“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用，并應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，載明土地界址、面積、動(dòng)工期限、使用期限、土地用途、規(guī)劃條件和雙方其他權(quán)利義務(wù)。”可以看出只要符合相關(guān)規(guī)劃，集體成員以外的也可以取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)。但需要注意的是，必須是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地才能向外出讓或出租，其他集體建設(shè)用地仍只能歸集體使用。

三、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地申請(qǐng)流程

通過(guò)梳理《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》，對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的申請(qǐng)進(jìn)行了梳理，主要包括以下步驟：

（一）確保國(guó)土空間規(guī)劃中已經(jīng)將相關(guān)地塊的確定為工業(yè)用途，且屬于已依法辦理土地所有權(quán)登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

（二）自然資源主管部門明確土地界址、面積、用途和開(kāi)發(fā)建設(shè)強(qiáng)度、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求等。

（三）土地所有權(quán)人（即村集體）依據(jù)規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求等，編制集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租方案。經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。村集體形成書面意見(jiàn)，在出讓、出租前不少于十個(gè)工作日?qǐng)?bào)盟市、旗人民政府。

（四） 簽訂書面合同，載明土地界址、面積、用途、規(guī)劃條件、使用期限、交易價(jià)款支付、交地時(shí)間和開(kāi)工竣工期限、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，約定提前收回的條件、補(bǔ)償方式、土地使用權(quán)屆滿續(xù)期和地上建筑物、構(gòu)筑物等附著物處理方式，以及違約責(zé)任和解決爭(zhēng)議的方法等，并報(bào)盟市、旗人民政府自然資源主管部門備案。

（五）依法辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。

四、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作為工礦用地的優(yōu)勢(shì)

（一）用地更為靈活

礦業(yè)需要使用的土地周期不同，部分地塊需要使用10年以上，而部分地塊只需3-5即完成工作不再使用。如采用征地出讓的方式，工業(yè)用地通常使用周期通常為50年，對(duì)于礦業(yè)公司僅需短期使用的地塊來(lái)說(shuō)是對(duì)國(guó)家土地資源的浪費(fèi)。如采用租賃集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的方式，對(duì)于不用的土地可以在生態(tài)修復(fù)后及時(shí)退回，可再次出讓或出租，不僅避免了土地資源的浪費(fèi)，還能為當(dāng)?shù)貛��?lái)更多的收益。且因征地后不能回轉(zhuǎn)的特性，使用集體土地可以保證農(nóng)民土地不流失。

（二）審批程序更為簡(jiǎn)單

工礦用地通常面積較大，即便能夠征地，依據(jù)《土地管理法》第四十六條規(guī)定，超過(guò)七十公頃（1050畝）由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，審批流程長(zhǎng)，不能短時(shí)間予以解決。如采用租賃集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的方式，依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，在符合規(guī)劃的情況下，僅需市、縣級(jí)政府批準(zhǔn)，村集體決策同意即可，審批環(huán)節(jié)更短，可以迅速解決礦業(yè)公司用地問(wèn)題。

（三）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出租的優(yōu)勢(shì)

如采用土地征收出讓方式，不僅審批周期長(zhǎng)，影響企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)進(jìn)而導(dǎo)致無(wú)法為當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生足量的稅收，而且通過(guò)出讓方式可能讓企業(yè)背上沉重的財(cái)務(wù)（土地出讓金）負(fù)擔(dān)，使企業(yè)陷入經(jīng)營(yíng)困境。如采用租賃集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出租的方式，可以按年度繳納租金，減輕企業(yè)的資金壓力。

但不得不說(shuō)，企業(yè)通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地獲取土地使用權(quán)，租金交到村集體，可能對(duì)當(dāng)?shù)卣�府的行政收入造成一些影響，進(jìn)而導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣�府支持這種用地方式的積極性不高。企業(yè)可以與政府其他相關(guān)部門合作，進(jìn)一步拓展業(yè)務(wù)渠道，加深政企合作，協(xié)助政府完成“招商引資”的目標(biāo)，更為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民安居樂(lè)業(yè)貢獻(xiàn)一份力量。

結(jié)語(yǔ)：

9月6日，中央全面深化改革委員會(huì)第二十七次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，事關(guān)農(nóng)民切身利益，涉及各方面利益重大調(diào)整，必須審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。試點(diǎn)縣（市、區(qū)）數(shù)量要穩(wěn)妥可控。要堅(jiān)持同地同權(quán)同責(zé)，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)中交易，適用相同規(guī)則，接受市場(chǎng)監(jiān)管。要堅(jiān)持節(jié)約集約用地，堅(jiān)持先規(guī)劃后建設(shè)，合理布局各用途土地。要嚴(yán)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損，落實(shí)永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等空間管控要求。

因此，目前集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地仍處于試點(diǎn)階段，目前尚未明確的、可操作性的政策規(guī)定，多數(shù)地區(qū)政府對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓持觀望態(tài)度。據(jù)悉，目前自然資源部正在加快制定包括集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市在內(nèi)的工礦用地相關(guān)政策。筆者認(rèn)為，基于工礦用地的特點(diǎn)，使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作為工礦用地，更符合節(jié)約使用土地資源的基本原則，更有益于維護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境利益、社會(huì)利益、集體利益和企業(yè)利益。希望行政、法律、礦業(yè)、土地等多領(lǐng)域?qū)W者、專家共同努力，盡快推進(jìn)該項(xiàng)政策的落實(shí)。

 

靳松律師

北京市雨仁律師事務(wù)所

主任助理

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