文章來源于：雨仁礦業(yè)律師，原文鏈接：雨仁研究 | 2022年礦企面臨的主要法規(guī)政策難題（上）

前沿

2022年是極不平常的一年，所有的礦企都經(jīng)歷了疫情肆虐、礦產(chǎn)價(jià)格震蕩，以及諸多不友好的礦業(yè)法規(guī)政策的考驗(yàn)，實(shí)屬不易。身為一名致力于礦業(yè)服務(wù)的專業(yè)律師，在日常為礦企提供法律服務(wù)的過程中，洞察和了解到一些礦企面臨的法規(guī)政策難題。歲末年初，把筆者在過去一年的觀察做個(gè)盤點(diǎn)，用上、中、下三篇短文，詳解2022年礦企面臨的主要法規(guī)政策難題，希望能夠引起有關(guān)礦政管理部門的關(guān)注，并對(duì)現(xiàn)行不合理的法規(guī)政策做出相應(yīng)的調(diào)整或完善。

難題1：礦業(yè)用地難

礦業(yè)用地是長(zhǎng)期困擾礦企正常經(jīng)營(yíng)的一大難題。過去難、現(xiàn)在難，如果不出臺(tái)更多有利于解決礦業(yè)用地問題的新政，這一“老大難”將持續(xù)存在。礦業(yè)用地難主要體現(xiàn)在用地指標(biāo)獲取難、用地成本高、礦業(yè)用地與草原保護(hù)、耕地保護(hù)、濕地保護(hù)等之間的沖突。

首先，我國(guó)實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的土地用途管制制度。國(guó)家通過編制土地利用總體規(guī)劃（國(guó)土空間規(guī)劃），規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，并且嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量。在我們服務(wù)和調(diào)查過的礦企中，多數(shù)都存在用地指標(biāo)不足的問題，導(dǎo)致企業(yè)不能正常開展礦山建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或者不得不長(zhǎng)期違法違規(guī)用地。在無(wú)法解決礦企用地指標(biāo)的情形下，部分地方政府和自然資源管理部門面對(duì)企業(yè)的違法違規(guī)用地問題，有時(shí)候會(huì)采取“睜一只眼閉一只眼”的態(tài)度，甚至為了讓項(xiàng)目盡快啟動(dòng)以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)，要求企業(yè)先建后批或邊建邊批，但企業(yè)非法用地的風(fēng)險(xiǎn)依然由企業(yè)自己來承擔(dān)。

其次，我國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。除極少數(shù)國(guó)企和央企能夠通過無(wú)償劃撥來獲得部分重大項(xiàng)目的礦業(yè)用地使用權(quán)之外，絕大多數(shù)企業(yè)都需要通過有償出讓或者有償租賃等有償方式來獲得礦業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)所需的土地使用權(quán)。因此，礦企即便是獲得了用地指標(biāo)，但經(jīng)常會(huì)因?yàn)楦哳~的土地使用費(fèi)、土地使用稅等感到煩惱。一方面，有些土地所有權(quán)人或土地使用權(quán)人知道礦企必須使用自己的土地，便會(huì)“獅子大張口”開高價(jià)，看到企業(yè)盈利能力較強(qiáng)時(shí)，還會(huì)找各種借口多次要求漲價(jià)或提各種不合理的訴求，甚至直接采取不正當(dāng)行為干擾企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。另一方面，《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例（2019修正）》規(guī)定的工礦區(qū)土地使用稅每平方米年稅額為0.6元至12元，不少地方采取就高原則，無(wú)差別的按最高12元的標(biāo)準(zhǔn)來向礦企收取土地使用稅，對(duì)企業(yè)確實(shí)是一筆不小的負(fù)擔(dān)。

第三，我國(guó)實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的耕地、草原和濕地保護(hù)制度。《中華人民共和國(guó)土地管理法（2019修正）》規(guī)定：（1）十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策；（2）國(guó)家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地；（3）國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母�地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，�？钣糜陂_墾新的耕地；（4）禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等�！吨腥A人民共和國(guó)草原法（2021年修正）》規(guī)定：（1）各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)草原保護(hù)、建設(shè)和利用的管理，將草原的保護(hù)、建設(shè)和利用納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃；（2）進(jìn)行礦藏開采和工程建設(shè)，應(yīng)當(dāng)不占或者少占草原；確需征收、征用或者使用草原的，必須經(jīng)省級(jí)以上人民政府草原行政主管部門審核同意后，依照有關(guān)土地管理的法律、行政法規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。2022年6月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》則規(guī)定：（1）國(guó)家嚴(yán)格控制占用濕地。建設(shè)項(xiàng)目選址、選線應(yīng)當(dāng)避讓濕地，無(wú)法避讓的應(yīng)當(dāng)盡量減少占用，并采取必要措施減輕對(duì)濕地生態(tài)功能的不利影響；（2）禁止擅自填埋自然濕地，擅自在濕地上采砂、采礦、取土。不少企業(yè)因礦區(qū)涉及草原、耕地、濕地等問題被行政處罰，甚至被依法追究刑事責(zé)任。而這些被罰的企業(yè)中，有很多并非主觀上有意破壞草原和耕地，或者故意在濕地上開展采礦作業(yè)活動(dòng)，而是有一定的歷史和現(xiàn)實(shí)原因。最常見的情形是：原來不屬于草原、耕地或濕地的地塊后因規(guī)劃的調(diào)整被變更為草原、耕地或濕地，而企業(yè)已經(jīng)在這些土地變更屬性之前就已經(jīng)布置了工程或開展了作業(yè)活動(dòng)，對(duì)于其自身的違法行為缺乏可預(yù)見性。

針對(duì)上述礦業(yè)用地難的問題，筆者建議：（1）對(duì)符合綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的礦山企業(yè)，可以有條件地適當(dāng)延長(zhǎng)臨時(shí)用地時(shí)限，以滿足企業(yè)因不能及時(shí)獲得建設(shè)用地指標(biāo)的問題或者適用于在5-6年內(nèi)能夠完成土地使用和修復(fù)的用地情形；（2）各級(jí)地方自然資源管理部門積極落實(shí)《自然資源部關(guān)于做好采礦用地保障的通知（自然資發(fā)〔2022〕202號(hào)）》，有效解決采礦用地獲取用地指標(biāo)難的問題；（3）針對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的供地模式，市級(jí)或縣級(jí)自然資源主管部門可出臺(tái)一些具體的指導(dǎo)意見，如：規(guī)定本地區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出租、出讓指導(dǎo)價(jià)；出臺(tái)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出租、出讓合同模板等，引導(dǎo)和規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市行為；（4）對(duì)于因土地性質(zhì)改變或者經(jīng)當(dāng)?shù)卣�府默許的違法用地問題和占用耕地、草原或濕地問題，應(yīng)當(dāng)對(duì)礦企免于或減輕處罰，同時(shí)積極幫助企業(yè)解決用地難題。

難題2：尾礦庫(kù)指標(biāo)獲取難和尾礦庫(kù)加高擴(kuò)容難

《關(guān)于印發(fā)防范化解尾礦庫(kù)安全風(fēng)險(xiǎn)工作方案的通知》（應(yīng)急〔2020〕15號(hào)）規(guī)定：（1）自2020年起，在保證緊缺和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)礦山正常建設(shè)開發(fā)的前提下，尾礦庫(kù)數(shù)量原則上只減不增；（2） 嚴(yán)禁新建“頭頂庫(kù)”、總壩高超過200米的尾礦庫(kù)。

出于尾礦庫(kù)安全管理的需要，以上規(guī)定無(wú)可厚非，但是在實(shí)施過程中，確實(shí)給很多礦企造成難題。很多企業(yè)由于現(xiàn)有尾礦庫(kù)容不足，即便加高庫(kù)容至200米仍不能滿足生產(chǎn)需要，但又不能獲取新的尾礦庫(kù)建設(shè)指標(biāo)，極大制約了礦山的發(fā)展。也有不少新建項(xiàng)目，由于無(wú)法獲得尾礦庫(kù)指標(biāo)且采用充填采礦法也無(wú)法消化吸收所有的尾礦，無(wú)法繼續(xù)推進(jìn)建設(shè)，進(jìn)退兩難。

針對(duì)尾礦庫(kù)難題，筆者建議：（1）對(duì)于已經(jīng)采用了充填采礦法，但仍然有尾礦堆存需求的新建項(xiàng)目，只要符合《尾礦設(shè)施設(shè)計(jì)規(guī)范（GB50863-2013）》《金屬非金屬礦山安全標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范 尾礦庫(kù)實(shí)施指南（AQ/T2050.4-2016） 》《尾礦設(shè)施施工及驗(yàn)收規(guī)范（GB50864-2013）》《尾礦庫(kù)安全監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范（AQ2030-2010）》《尾礦庫(kù)安全規(guī)程（GB39496-2020）》等尾礦庫(kù)安全管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的要求，應(yīng)當(dāng)為其配置相應(yīng)等級(jí)和規(guī)模的尾礦庫(kù)指標(biāo)；（2）《尾礦庫(kù)安全規(guī)程（GB39496-2020）》4.5條明確規(guī)定，一等庫(kù)壩高應(yīng)當(dāng)?shù)扔诨虼笥?00米（表1）。這一規(guī)定說明，尾礦庫(kù)壩高超過200米并不必然導(dǎo)致安全隱患，且國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)并不禁止符合安全規(guī)程的一級(jí)尾礦庫(kù)的壩高超過200米。因此，當(dāng)摒棄新建尾礦庫(kù)和現(xiàn)有尾礦庫(kù)加高擴(kuò)容不能超過200米的不科學(xué)、不合理的限制；（3）加大對(duì)企業(yè)尾礦綜合利用的政策支持力度，對(duì)于企業(yè)尾礦綜合利用項(xiàng)目給予專項(xiàng)補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)企業(yè)最大程度地利用尾礦，減少尾礦堆存量。

表1 尾礦庫(kù)各使用時(shí)期的設(shè)計(jì)等別

等別	全庫(kù)容V（10000m3）	壩高 H （m）
一	V≥50000	H≥200
二	10000≤V<50000	100≤H<200
三	1000≤V<10000	60≤H<100
四	100≤V<1000	30≤H<60
五	V<100	H<30

 

資料來源：《尾礦庫(kù)安全規(guī)程（GB39496-2020）》

難題3：礦業(yè)權(quán)出讓收益繳納難

2022年，被礦業(yè)界廣泛詬病的35號(hào)文（財(cái)政部 國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)《礦業(yè)權(quán)出讓收益管理暫行辦法》的通知》）在眾多院士、全國(guó)兩會(huì)代表、知名企業(yè)高管、礦業(yè)專家、礦業(yè)律師的強(qiáng)烈反對(duì)和聲討之下，依然未能退出歷史舞臺(tái)。因此，礦業(yè)企業(yè)不得不繼續(xù)負(fù)重前行。

我們有客戶從國(guó)有地勘單位受讓的礦權(quán)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)地勘單位沒有完善礦權(quán)的有償處置手續(xù)，導(dǎo)致該客戶不得不面臨補(bǔ)繳數(shù)額巨大的出讓權(quán)益金的現(xiàn)實(shí)。我們也有客戶在競(jìng)拍探礦權(quán)時(shí)已經(jīng)按照探礦權(quán)出讓協(xié)議繳納了20%的出讓權(quán)益金，但是在辦理探轉(zhuǎn)采的時(shí)候，又被迫“主動(dòng)撕毀”原出讓協(xié)議，重新簽署新的采礦權(quán)出讓協(xié)議，并“主動(dòng)”提前多繳納20%的出讓權(quán)益金的情形。我們還有客戶因?yàn)槔U納不起高額的出讓權(quán)益金而不得不放棄經(jīng)營(yíng)多年的礦權(quán)。

我們期待，新的一年，35號(hào)文能夠被廢止，并出臺(tái)更加合理的礦業(yè)權(quán)出讓收益管理規(guī)定，給企業(yè)留下充分的生存和發(fā)展空間。

 

牛麗賢律師

北京市雨仁律師事務(wù)所

合伙人律師；深圳分所主任

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