2022年礦企面臨的主要法規(guī)政策難題（上）

2023-01-04 15:01:55
來源：雨仁礦業(yè)律師
作者：牛麗賢
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文章來源于：雨仁礦業(yè)律師，原文鏈接：雨仁研究 | 2022年礦企面臨的主要法規(guī)政策難題（上）

前沿

2022年是極不平常的一年，所有的礦企都經(jīng)歷了疫情肆虐、礦產(chǎn)價格震蕩，以及諸多不友好的礦業(yè)法規(guī)政策的考驗，實屬不易。身為一名致力于礦業(yè)服務的專業(yè)律師，在日常為礦企提供法律服務的過程中，洞察和了解到一些礦企面臨的法規(guī)政策難題。歲末年初，把筆者在過去一年的觀察做個盤點，用上、中、下三篇短文，詳解2022年礦企面臨的主要法規(guī)政策難題，希望能夠引起有關礦政管理部門的關注，并對現(xiàn)行不合理的法規(guī)政策做出相應的調(diào)整或完善。

難題1：礦業(yè)用地難

礦業(yè)用地是長期困擾礦企正常經(jīng)營的一大難題。過去難、現(xiàn)在難，如果不出臺更多有利于解決礦業(yè)用地問題的新政，這一“老大難”將持續(xù)存在。礦業(yè)用地難主要體現(xiàn)在用地指標獲取難、用地成本高、礦業(yè)用地與草原保護、耕地保護、濕地保護等之間的沖突。

首先，我國實現(xiàn)嚴格的土地用途管制制度。國家通過編制土地利用總體規(guī)劃（國土空間規(guī)劃），規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地，并且嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，控制建設用地總量。在我們服務和調(diào)查過的礦企中，多數(shù)都存在用地指標不足的問題，導致企業(yè)不能正常開展礦山建設和生產(chǎn)經(jīng)營或者不得不長期違法違規(guī)用地。在無法解決礦企用地指標的情形下，部分地方政府和自然資源管理部門面對企業(yè)的違法違規(guī)用地問題，有時候會采取“睜一只眼閉一只眼”的態(tài)度，甚至為了讓項目盡快啟動以促進地方經(jīng)濟發(fā)展和就業(yè)，要求企業(yè)先建后批或邊建邊批，但企業(yè)非法用地的風險依然由企業(yè)自己來承擔。

其次，我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。除極少數(shù)國企和央企能夠通過無償劃撥來獲得部分重大項目的礦業(yè)用地使用權之外，絕大多數(shù)企業(yè)都需要通過有償出讓或者有償租賃等有償方式來獲得礦業(yè)生產(chǎn)活動所需的土地使用權。因此，礦企即便是獲得了用地指標，但經(jīng)常會因為高額的土地使用費、土地使用稅等感到煩惱。一方面，有些土地所有權人或土地使用權人知道礦企必須使用自己的土地，便會“獅子大張口”開高價，看到企業(yè)盈利能力較強時，還會找各種借口多次要求漲價或提各種不合理的訴求，甚至直接采取不正當行為干擾企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營。另一方面，《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例（2019修正）》規(guī)定的工礦區(qū)土地使用稅每平方米年稅額為0.6元至12元，不少地方采取就高原則，無差別的按最高12元的標準來向礦企收取土地使用稅，對企業(yè)確實是一筆不小的負擔。

第三，我國實現(xiàn)嚴格的耕地、草原和濕地保護制度�！吨腥A人民共和國土地管理法（2019修正）》規(guī)定：（1）十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策；（2）國家保護耕地，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地；（3）國家實行占用耕地補償制度。非農(nóng)業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母�；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，�？钣糜陂_墾新的耕地；（4）禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。《中華人民共和國草原法（2021年修正）》規(guī)定：（1）各級人民政府應當加強對草原保護、建設和利用的管理，將草原的保護、建設和利用納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃；（2）進行礦藏開采和工程建設，應當不占或者少占草原；確需征收、征用或者使用草原的，必須經(jīng)省級以上人民政府草原行政主管部門審核同意后，依照有關土地管理的法律、行政法規(guī)辦理建設用地審批手續(xù)。2022年6月1日實施的《中華人民共和國濕地保護法》則規(guī)定：（1）國家嚴格控制占用濕地。建設項目選址、選線應當避讓濕地，無法避讓的應當盡量減少占用，并采取必要措施減輕對濕地生態(tài)功能的不利影響；（2）禁止擅自填埋自然濕地，擅自在濕地上采砂、采礦、取土。不少企業(yè)因礦區(qū)涉及草原、耕地、濕地等問題被行政處罰，甚至被依法追究刑事責任。而這些被罰的企業(yè)中，有很多并非主觀上有意破壞草原和耕地，或者故意在濕地上開展采礦作業(yè)活動，而是有一定的歷史和現(xiàn)實原因。最常見的情形是：原來不屬于草原、耕地或濕地的地塊后因規(guī)劃的調(diào)整被變更為草原、耕地或濕地，而企業(yè)已經(jīng)在這些土地變更屬性之前就已經(jīng)布置了工程或開展了作業(yè)活動，對于其自身的違法行為缺乏可預見性。

針對上述礦業(yè)用地難的問題，筆者建議：（1）對符合綠色礦山建設標準的礦山企業(yè)，可以有條件地適當延長臨時用地時限，以滿足企業(yè)因不能及時獲得建設用地指標的問題或者適用于在5-6年內(nèi)能夠完成土地使用和修復的用地情形；（2）各級地方自然資源管理部門積極落實《自然資源部關于做好采礦用地保障的通知（自然資發(fā)〔2022〕202號）》，有效解決采礦用地獲取用地指標難的問題；（3）針對集體經(jīng)營性建設用地入市的供地模式，市級或縣級自然資源主管部門可出臺一些具體的指導意見，如：規(guī)定本地區(qū)集體經(jīng)營性建設用地出租、出讓指導價；出臺集體經(jīng)營性建設用地出租、出讓合同模板等，引導和規(guī)范集體經(jīng)營性建設用地入市行為；（4）對于因土地性質(zhì)改變或者經(jīng)當?shù)卣S的違法用地問題和占用耕地、草原或濕地問題，應當對礦企免于或減輕處罰，同時積極幫助企業(yè)解決用地難題。

難題2：尾礦庫指標獲取難和尾礦庫加高擴容難

《關于印發(fā)防范化解尾礦庫安全風險工作方案的通知》（應急〔2020〕15號）規(guī)定：（1）自2020年起，在保證緊缺和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)礦山正常建設開發(fā)的前提下，尾礦庫數(shù)量原則上只減不增；（2）嚴禁新建“頭頂庫”、總壩高超過200米的尾礦庫。

出于尾礦庫安全管理的需要，以上規(guī)定無可厚非，但是在實施過程中，確實給很多礦企造成難題。很多企業(yè)由于現(xiàn)有尾礦庫容不足，即便加高庫容至200米仍不能滿足生產(chǎn)需要，但又不能獲取新的尾礦庫建設指標，極大制約了礦山的發(fā)展。也有不少新建項目，由于無法獲得尾礦庫指標且采用充填采礦法也無法消化吸收所有的尾礦，無法繼續(xù)推進建設，進退兩難。

針對尾礦庫難題，筆者建議：（1）對于已經(jīng)采用了充填采礦法，但仍然有尾礦堆存需求的新建項目，只要符合《尾礦設施設計規(guī)范（GB50863-2013）》《金屬非金屬礦山安全標準化規(guī)范尾礦庫實施指南（AQ/T2050.4-2016）》《尾礦設施施工及驗收規(guī)范（GB50864-2013）》《尾礦庫安全監(jiān)測技術規(guī)范（AQ2030-2010）》《尾礦庫安全規(guī)程（GB39496-2020）》等尾礦庫安全管理標準規(guī)范的要求，應當為其配置相應等級和規(guī)模的尾礦庫指標；（2）《尾礦庫安全規(guī)程（GB39496-2020）》4.5條明確規(guī)定，一等庫壩高應當?shù)扔诨虼笥?00米（表1）。這一規(guī)定說明，尾礦庫壩高超過200米并不必然導致安全隱患，且國家標準并不禁止符合安全規(guī)程的一級尾礦庫的壩高超過200米。因此，當摒棄新建尾礦庫和現(xiàn)有尾礦庫加高擴容不能超過200米的不科學、不合理的限制；（3）加大對企業(yè)尾礦綜合利用的政策支持力度，對于企業(yè)尾礦綜合利用項目給予專項補貼和稅收優(yōu)惠，鼓勵企業(yè)最大程度地利用尾礦，減少尾礦堆存量。

表1 尾礦庫各使用時期的設計等別

等別	全庫容V（10000m3）	壩高 H （m）
一	V≥50000	H≥200
二	10000≤V<50000	100≤H<200
三	1000≤V<10000	60≤H<100
四	100≤V<1000	30≤H<60
五	V<100	H<30

資料來源：《尾礦庫安全規(guī)程（GB39496-2020）》

難題3：礦業(yè)權出讓收益繳納難

2022年，被礦業(yè)界廣泛詬病的35號文（財政部國土資源部關于印發(fā)《礦業(yè)權出讓收益管理暫行辦法》的通知》）在眾多院士、全國兩會代表、知名企業(yè)高管、礦業(yè)專家、礦業(yè)律師的強烈反對和聲討之下，依然未能退出歷史舞臺。因此，礦業(yè)企業(yè)不得不繼續(xù)負重前行。

我們有客戶從國有地勘單位受讓的礦權，因為當時地勘單位沒有完善礦權的有償處置手續(xù)，導致該客戶不得不面臨補繳數(shù)額巨大的出讓權益金的現(xiàn)實。我們也有客戶在競拍探礦權時已經(jīng)按照探礦權出讓協(xié)議繳納了20%的出讓權益金，但是在辦理探轉(zhuǎn)采的時候，又被迫“主動撕毀”原出讓協(xié)議，重新簽署新的采礦權出讓協(xié)議，并“主動”提前多繳納20%的出讓權益金的情形。我們還有客戶因為繳納不起高額的出讓權益金而不得不放棄經(jīng)營多年的礦權。

我們期待，新的一年，35號文能夠被廢止，并出臺更加合理的礦業(yè)權出讓收益管理規(guī)定，給企業(yè)留下充分的生存和發(fā)展空間。