2022年礦企面臨的主要法規(guī)政策難題（中）

2023-01-06 08:45:51
來源：雨仁礦業(yè)律師
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文章來源于：雨仁礦業(yè)律師，原文鏈接：雨仁研究 | 2022年礦企面臨的主要法規(guī)政策難題（中）

前沿

2022年是極不平常的一年，所有的礦企都經歷了疫情肆虐、礦產價格震蕩，以及諸多不友好的礦業(yè)法規(guī)政策的考驗，實屬不易。身為一名致力于礦業(yè)服務的專業(yè)律師，在日常為礦企提供法律服務的過程中，洞察和了解到一些礦企面臨的法規(guī)政策難題。歲末年初，把筆者在過去一年的觀察做個盤點，用上、中、下三篇短文，詳解2022年礦企面臨的主要法規(guī)政策難題，希望能夠引起有關礦政管理部門的關注，并對現行不合理的法規(guī)政策做出相應的調整或完善。

難題1~3參見：

2022年礦企面臨的主要法規(guī)政策難題（上）

難題4：共伴生礦產的綜合利用難

我國的礦產資源種類豐富，且礦石物質成分比較復雜，形成了中國礦產資源的一個顯著特點：共伴生礦產多，單一礦產少，大多數金屬和非金屬礦中都共伴生其他礦產，部分能源礦產中也共伴生其他有非能源礦產�；谖覈@一特殊的資源稟賦條件，《中華人民共和國礦產資源（2009年修正）》第三十條明確規(guī)定：在開采主要礦產的同時，對具有工業(yè)價值的共生和伴生礦產應當統(tǒng)一規(guī)劃，綜合開采，綜合利用，防止浪費。

但《礦產資源法》第三十條關于共生和伴生礦產的綜合開采、綜合利用的規(guī)定也僅僅是一個原則性的條款，并沒有其他具體可落地實施的配套法規(guī)政策。不僅如此，現行礦業(yè)政策中的有些規(guī)定甚至成為礦業(yè)權人對于礦區(qū)范圍內共生和伴生的礦產資源進行合法的綜合開采和綜合利用的絆腳石。比如，《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號）第二條規(guī)定：“嚴格控制礦業(yè)權協(xié)議出讓。稀土、放射性礦產勘查開采項目或國務院批準的重點建設項目，自然資源主管部門可以協(xié)議方式向特定主體出讓礦業(yè)權�；诘V山安全生產和資源合理開發(fā)利用等考慮，已設采礦權深部或上部的同類礦產（《礦產資源分類細目》的類別，普通建筑用砂石土類礦產除外），需要利用原有生產系統(tǒng)進一步勘查開采礦產資源的，可以協(xié)議方式向同一主體出讓探礦權、采礦權。......”基于7號文的規(guī)定，地方自然資源管理部門普遍認為，采礦權人如果在其礦區(qū)范圍內發(fā)現的共伴生礦產非采礦許可證上載明的礦產的同類礦產，是不可以通過協(xié)議出讓的方式來獲得相關礦產的采礦權，也就不可以對該共伴生礦產進行綜合開采和綜合利用。筆者見過的案例中有：煤鋁共生（煤是能源礦產；鋁是金屬礦產）、煤和高嶺土共生、石墨與煤共生（石墨是非金屬礦產，煤是能源礦產）、螢石與金、銻共生（螢石屬于非金屬礦產，金、銻屬于金屬礦）、銅礦與頁巖油共生（銅礦是金屬礦，頁巖油是能源礦產）。

膽子大的企業(yè)會在開采主礦產的同時對于未取得采礦許可的共伴生礦產進行非法開采，一旦被監(jiān)管部門發(fā)現就會被戴上非法采礦的帽子，輕則被處于罰款，重則被追究刑事責任。而膽小的企業(yè)，則因為擔心在開采主礦種的過程中遇到共伴生礦產而造成無法繼續(xù)進行主礦種的開采或者涉嫌非法采礦，不敢進行正常的開采作業(yè)。還有一些企業(yè)則為避免被認定為非法采礦，把采礦過程中遇到的共伴生礦產進行剝離、搬運和掩埋，造成極大的資源浪費、安全隱患和環(huán)境污染。

針對上述共伴生礦產綜合利用難的問題，筆者建議：（1）出臺專門的法規(guī)政策和技術標準鼓勵和規(guī)范采礦權人對采礦權范圍內所有的共伴生礦產資源進行綜合利用，避免資源浪費；（2）同一區(qū)塊范圍內如發(fā)現共伴生礦產，無論是否屬于同類礦產，已經獲得該區(qū)塊范圍采礦許可證的企業(yè)均具有以協(xié)議出讓方式優(yōu)先獲得其采礦權標高范圍內共伴生礦產資源采礦許可的權利，任何人不得以任何借口對于采礦權人基于對共伴生礦產資源綜合開采的需要進行資源儲量備案評審和采礦權增列礦種的申請設置障礙。

難題5：各類政策性礦業(yè)權退出補償難

近年來，因自然保護區(qū)、生態(tài)紅線、規(guī)劃調整、最低開采規(guī)模限制、修建基礎設施等各種國家公共利益需要，在礦業(yè)權有效期內被強制性關停退出的案例甚多。我國《民法典》將探礦權、采礦權確立為一種用益物權，依法取得的探礦權和采礦權受法律保護。國家基于公共利益的需要，法律、法規(guī)的調整，規(guī)劃的調整等原因，可以對探礦權和采礦權進行征收，但應當對礦業(yè)權人進行合理的補償。據筆者了解，有許多被政策性關停退出的礦業(yè)權人長期得不到應有的補償。有少部分礦業(yè)權人通過訴訟最終獲得補償。但絕大部分礦業(yè)權人要么擔心得罪政府不愿意向法院起訴，只能選擇和政府曠日持久地協(xié)商或者被動等待，要么雖然向法院起訴，法院卻久拖不判，讓礦業(yè)權人和政府部門自己協(xié)商和解。筆者有一位客戶的礦山因劃入自然保護區(qū)，被要求關停退出。該客戶堅持維權十多年，最終也未獲得一分錢的補償。和該客戶一同被關停退出的幾十家礦山至今也均未獲得政府一分錢的補償。

針對于各地政策性關停退出礦業(yè)權人的補償問題，筆者建議：（1）各級自然資源主管部門和地方政府積極作為，幫助礦業(yè)權人與各補償責任單位進行有效溝通協(xié)調，讓礦業(yè)權人盡快得到合理補償；（2）各級人民法院對于礦業(yè)權人提起的相關訴訟，應當依法審理并及時作出判決；（3）礦業(yè)權人要勇敢、積極和堅持不懈地去爭取自己的合法權益，最好聘請專業(yè)律師幫助自己更有效地維權。

難題6：礦業(yè)權抵押備案難

礦業(yè)權是礦企最核心的資產，礦企在舉債融資時，債權人通常會要求礦企將探礦權、采礦權作為債權擔保，進行礦業(yè)權抵押。

《礦業(yè)權出讓轉讓管理暫行規(guī)定》（國土資發(fā)[2000]309號）第三條規(guī)定：“探礦權、采礦權為財產權，統(tǒng)稱為礦業(yè)權，適用于不動產法律法規(guī)的調整原則。”。《民法典》第二百零九條：不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發(fā)生效力；未經登記，不發(fā)生效力，但是法律另有規(guī)定的除外。因此，礦業(yè)權抵押權須經依法登記才能生效。但尷尬的是，現行法律法規(guī)并無礦業(yè)權抵押需進行抵押登記的明確表述，目前我國現行法律、行政法規(guī)也并未明確規(guī)定礦業(yè)權抵押的登記機構，國務院《不動產登記暫行條例》亦未將礦業(yè)權抵押列入不動產統(tǒng)一登記范圍。實踐中，礦業(yè)權的抵押通常是按照國土資發(fā)[2000]309號第五十七條的規(guī)定，由礦業(yè)權人持抵押合同和礦業(yè)權許可證到原發(fā)證機關辦理備案手續(xù)的方式完成。在（2016）最高法民終605號案件中，最高人民法院亦認定：“因目前礦業(yè)權抵押尚無法律明確規(guī)定的登記部門。鑒于不動產物權登記的主要功能和作用在于藉此獲得對世的公示效力，就目前礦業(yè)權抵押備案的主要功能以及法律效果而言，備案與登記并無實質區(qū)別，抵押權人可藉此取得對抗他人的公示效力和優(yōu)先受償權。在法律、行政法規(guī)尚無明確礦業(yè)權抵押登記部門的情況下，國土資源主管部門依據部門規(guī)章或者地方性法規(guī)辦理的礦業(yè)權抵押備案，可視為礦業(yè)權抵押登記，礦業(yè)權抵押權自登記或者備案時設立。”

在礦業(yè)權抵押備案的實踐中，各級自然資源管理部門均拒絕辦理探礦權抵押備案，自然資源部及多數省份的自然資源管理部門（發(fā)證機關）都只接受金融機構作為債權人的采礦權抵押備案申請，拒絕為非金融機構作為債權人的情形進行采礦權抵押備案。這樣的現狀，直接導致需要通過融資解決探礦資金的探礦權項目無法通過正常的借貸獲得急缺的探礦資金，也把采礦權項目的債權融資渠道限制在金融機構，擋住了非金融機構作為債權人為礦企提供資金融通的道路。

針對礦業(yè)權抵押備案難的問題，筆者建議：（1）盡快完善礦業(yè)權抵押登記法律法規(guī)，明確礦業(yè)權登記的機關和登記細則；（2）在礦權抵押登記法律法規(guī)出臺前，請各級自然資源管理部門對探礦權和采礦權一視同仁，將探礦權也納入抵押備案范圍；（3）接受非金融機構作為債權人的礦業(yè)權抵押備案，依法保護非金融機構作為礦業(yè)權抵押權人的合法權利。