文章來源于：雨仁礦業(yè)律師，原文鏈接：雨仁研究 | 2022年礦企面臨的主要法規(guī)政策難題（下）

前沿

2022年是極不平常的一年，所有的礦企都經(jīng)歷了疫情肆虐、礦產(chǎn)價(jià)格震蕩，以及諸多不友好的礦業(yè)法規(guī)政策的考驗(yàn)，實(shí)屬不易。身為一名致力于礦業(yè)服務(wù)的專業(yè)律師，在日常為礦企提供法律服務(wù)的過程中，洞察和了解到一些礦企面臨的法規(guī)政策難題。歲末年初，把筆者在過去一年的觀察做個(gè)盤點(diǎn)，用上、中、下三篇短文，詳解2022年礦企面臨的主要法規(guī)政策難題，希望能夠引起有關(guān)礦政管理部門的關(guān)注，并對(duì)現(xiàn)行不合理的法規(guī)政策做出相應(yīng)的調(diào)整或完善。

 

難題1~6參見：

2022年礦企面臨的主要法規(guī)政策難題（上）

2022年礦企面臨的主要法規(guī)政策難題（中） 

難題7：礦業(yè)權(quán)獲取難

在我國(guó)，進(jìn)行礦產(chǎn)資源的勘查和開采必須獲得探礦權(quán)和采礦權(quán)。根據(jù)《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》（國(guó)土資發(fā)〔2000〕309號(hào) ），無論是國(guó)有地勘單位還是其他企事業(yè)單位，均可以通過在先申請(qǐng)（只適用于探礦權(quán)）、協(xié)議出讓、招拍掛等競(jìng)爭(zhēng)性出讓方式獲得礦業(yè)權(quán)。《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2006〕12號(hào) ）將礦產(chǎn)資源劃分為一類、二類和三類礦產(chǎn)，并就不同類別的礦產(chǎn)可以采用何種礦業(yè)權(quán)出讓方式進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。《國(guó)土資源部關(guān)于嚴(yán)格控制和規(guī)范礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓管理有關(guān)問題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2006〕12號(hào)）對(duì)于協(xié)議出讓方式進(jìn)行了嚴(yán)格限制，規(guī)定只有符合以下情形，才可以適用協(xié)議出讓的方式:（1）國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的重點(diǎn)礦產(chǎn)資源開發(fā)項(xiàng)目和為國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目提供配套資源的礦產(chǎn)地;（2）省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的儲(chǔ)量規(guī)模為大中型的礦產(chǎn)資源開發(fā)項(xiàng)目;（3）為列入國(guó)家專項(xiàng)的老礦山（危機(jī)礦山）尋找接替資源的找礦項(xiàng)目;（4）已設(shè)采礦權(quán)需要整合或利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)擴(kuò)大勘查開采范圍的毗鄰區(qū)域;（5）已設(shè)探礦權(quán)需要整合或因整體勘查擴(kuò)大勘查范圍涉及周邊零星資源的�！蹲匀毁Y源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號(hào)）取消了在先申請(qǐng)的礦業(yè)權(quán)出讓方式，全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓，除了稀土、放射性礦產(chǎn)勘查開采項(xiàng)目或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和已設(shè)采礦權(quán)深部或上部的同類礦產(chǎn)（《礦產(chǎn)資源分類細(xì)目》的類別，普通建筑用砂石土類礦產(chǎn)除外），需要利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)進(jìn)一步勘查開采礦產(chǎn)資源的兩種情形可以采用協(xié)議出讓方式外，其余的礦業(yè)權(quán)出讓均只能采用招拍掛等競(jìng)爭(zhēng)性出讓方式。

在全面推行礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓的政策背景下，2022年，各礦業(yè)大省的礦業(yè)權(quán)出讓積極性顯著提升，礦業(yè)權(quán)一級(jí)市場(chǎng)相對(duì)活躍，不時(shí)會(huì)傳出“天價(jià)礦權(quán)”的消息。但與此同時(shí)，也出現(xiàn)一些對(duì)行業(yè)發(fā)展不利的新問題。比如：具有豐富找礦經(jīng)驗(yàn)和勘查實(shí)力的地勘單位因?yàn)槿狈ω?cái)力，幾乎喪失了獲得新礦權(quán)的能力和機(jī)會(huì)。絕大多數(shù)傳統(tǒng)的礦業(yè)企業(yè)，面對(duì)過于火熱的礦業(yè)權(quán)一級(jí)市場(chǎng)和天價(jià)的出讓權(quán)益金，常常望而卻步。地勘單位和傳統(tǒng)礦企少了獲取新礦權(quán)的渠道，也就喪失了發(fā)展壯大的機(jī)會(huì)。而那些有能力、有財(cái)力通過競(jìng)爭(zhēng)性出讓高價(jià)獲得礦業(yè)權(quán)的企業(yè)，尤其是以天價(jià)獲得探礦權(quán)的企業(yè)，礦權(quán)經(jīng)營(yíng)的成本和經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)也大幅提高，如遭遇市場(chǎng)變化或者政策變化，高價(jià)競(jìng)得的礦權(quán)有可能會(huì)成為一項(xiàng)負(fù)資產(chǎn)，給企業(yè)造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。

針對(duì)上述地勘單位和礦業(yè)企業(yè)獲取礦業(yè)權(quán)難的問題，筆者建議：（1）恢復(fù)在先申請(qǐng)方式，在礦產(chǎn)勘查工作空白區(qū)或雖進(jìn)行過礦產(chǎn)勘查但未獲可供進(jìn)一步勘查礦產(chǎn)地的區(qū)域內(nèi)，允許向具備找礦經(jīng)驗(yàn)和勘查實(shí)力的企業(yè)，以申請(qǐng)?jiān)谙燃聪壬暾?qǐng)者先依法登記的方式出讓探礦權(quán)；（2）適當(dāng)擴(kuò)大協(xié)議出讓的適用情形：①對(duì)于已設(shè)采礦權(quán)礦區(qū)范圍內(nèi)發(fā)現(xiàn)的其他不具備獨(dú)立開采價(jià)值的共伴生礦產(chǎn)資源（不限制種類），出于安全生產(chǎn)和資源綜合利用的考慮，可以向原采礦權(quán)人協(xié)議出讓；②已設(shè)采礦權(quán)需要整合或利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)擴(kuò)大勘查開采范圍的毗鄰區(qū)域。

難題8：安全生產(chǎn)許可證辦理難

依據(jù)《安全生產(chǎn)許可證條例（2014修訂）》規(guī)定，國(guó)家對(duì)礦山企業(yè)實(shí)行安全生產(chǎn)許可制度。企業(yè)未取得安全生產(chǎn)許可證的，不得從事生產(chǎn)活動(dòng)。所以，企業(yè)想要開采礦產(chǎn)資源，不僅需要獲得采礦權(quán)證，還必須在獲得采礦權(quán)證之后再申請(qǐng)獲得安全生產(chǎn)許可證。

《國(guó)家礦山安全監(jiān)察局關(guān)于印發(fā)<關(guān)于加強(qiáng)非煤礦山安全生產(chǎn)工作的指導(dǎo)意見>的通知》（礦安〔2022〕4號(hào)）規(guī)定：新建、改建、擴(kuò)建金屬非金屬礦山對(duì)采礦許可證范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源原則上應(yīng)當(dāng)進(jìn)行一次性總體安全設(shè)施設(shè)計(jì)。金屬非金屬地下礦山、大中型金屬非金屬露天礦山、水文地質(zhì)或者工程地質(zhì)類型為中等及以上的小型金屬非金屬露天礦山建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施設(shè)計(jì)，依據(jù)的地質(zhì)資料應(yīng)當(dāng)達(dá)到勘探程度。而一直以來，探礦權(quán)人的地質(zhì)勘查工作只要做到詳查階段，即可以申請(qǐng)?zhí)睫D(zhuǎn)采獲得采礦權(quán)。礦安〔2022〕4號(hào)要求礦山必須達(dá)到勘探程度，不僅直接導(dǎo)致已經(jīng)獲得采礦權(quán)的企業(yè)，為了獲取安全生產(chǎn)許可證，必須再花費(fèi)重金使得地質(zhì)工作達(dá)到勘探程度，而且這一規(guī)定本身也違反了地質(zhì)采礦的客觀規(guī)律并侵害了《礦產(chǎn)資源法》賦予采礦權(quán)人的基本權(quán)利。

找礦是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，絕大部分礦產(chǎn)資源是隱伏礦，目前的技術(shù)水平還不能夠確保在開采之前就能一探到底，完全查明，而是需要邊采邊探，在開采的過程中不斷有新的發(fā)現(xiàn)，礦山的壽命從而得以一次又一次的被延長(zhǎng)�；�于這樣的客觀規(guī)律，《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》第三條明確規(guī)定：已經(jīng)依法申請(qǐng)取得采礦權(quán)的礦山企業(yè)在劃定的礦區(qū)范圍內(nèi)為本企業(yè)的生產(chǎn)而進(jìn)行的勘查，不需要另外申請(qǐng)?zhí)降V權(quán)。

因此，筆者認(rèn)為礦安〔2022〕4號(hào)要求礦山建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施設(shè)計(jì)所依據(jù)的地質(zhì)資料必須達(dá)到勘探程度，不合理、不科學(xué)，且有違《礦產(chǎn)資源法》的嫌疑，建議對(duì)該條規(guī)定進(jìn)行廢止。

難題9：實(shí)際控制人承擔(dān)安全生產(chǎn)責(zé)任難

《國(guó)家礦山安全監(jiān)察局關(guān)于印發(fā)<關(guān)于加強(qiáng)非煤礦山安全生產(chǎn)工作的指導(dǎo)意見>的通知》（礦安〔2022〕4號(hào)）要求：強(qiáng)化主要負(fù)責(zé)人安全履職。非煤礦山企業(yè)主要負(fù)責(zé)人（含法定代表人和實(shí)際控制人）是本單位安全生產(chǎn)第一責(zé)任人，必須嚴(yán)格履行《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的職責(zé)。金屬非金屬地下礦山企業(yè)主要負(fù)責(zé)人每月帶班下井不得少于5個(gè)工作日。金屬非金屬礦山企業(yè)和尾礦庫(kù)企業(yè)實(shí)際控制人每月在生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)履行安全生產(chǎn)職責(zé)時(shí)間不得少于10個(gè)工作日；每月組織研究一次安全生產(chǎn)重大問題，形成會(huì)議紀(jì)要�！秶�(guó)家煤礦安監(jiān)局關(guān)于印發(fā)<關(guān)于落實(shí)煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任的指導(dǎo)意見>的通知》（煤安監(jiān)行管〔2020〕30號(hào)）也規(guī)定煤礦企業(yè)主要負(fù)責(zé)人（包括法定代表人、實(shí)際控制人，下同）承擔(dān)安全生產(chǎn)第一責(zé)任人責(zé)任。

根據(jù)《公司法》第二百一十六條第三款的規(guī)定，“實(shí)際控制人，是指雖不是公司的股東，但通過投資關(guān)系、協(xié)議或者其他安排，能夠?qū)嶋H支配公司行為的人。據(jù)此，實(shí)際控制人是實(shí)質(zhì)上對(duì)公司的所有權(quán)實(shí)施支配的主體，但是擁有企業(yè)的所有權(quán)并不意味著就一定是企業(yè)的直接經(jīng)營(yíng)者。只有當(dāng)實(shí)際控制人實(shí)際上指揮、控制礦山企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、安全、投資和人事任免等重大事項(xiàng)和重要事務(wù)，或者對(duì)重大決策起決定作用，是礦山企業(yè)實(shí)質(zhì)意義上的負(fù)責(zé)人時(shí)，被列入本單位安全生產(chǎn)第一責(zé)任人是合理合法的。但當(dāng)公司實(shí)際控制人并不直接參與企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)管理，還要求實(shí)際控制人作為本單位安全生產(chǎn)第一責(zé)任人，則不合情理，也缺乏法律依據(jù)。此外，無論在何種情形下，要求實(shí)際控制人每月帶班下井不得少于5個(gè)工作日、每月在生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)履行安全生產(chǎn)職責(zé)時(shí)間不得少于10個(gè)工作日，則基本上脫離實(shí)際，難以落實(shí)。

基于上述分析，筆者認(rèn)為：對(duì)于實(shí)際控人承擔(dān)安全生產(chǎn)管理責(zé)任的要求，應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，對(duì)于實(shí)際控制人作為企業(yè)實(shí)際經(jīng)營(yíng)者的情形，可以按礦安〔2022〕4號(hào)的規(guī)定來要求，但是，如果實(shí)際控制人并未實(shí)際參與礦山的日常經(jīng)營(yíng)管理，則不宜做如此嚴(yán)格的要求，來加重實(shí)際控制人的安全管理責(zé)任。

 

牛麗賢律師

北京市雨仁律師事務(wù)所

合伙人律師；深圳分所主任

手機(jī)：13691265895

郵箱：niulixan@yurenlawyer.com