2022年礦企面臨的主要法規(guī)政策難題（下）

2023-01-06 08:43:45
來源：雨仁礦業(yè)律師
作者：牛麗賢
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文章來源于：雨仁礦業(yè)律師，原文鏈接：雨仁研究 | 2022年礦企面臨的主要法規(guī)政策難題（下）

前沿

2022年是極不平常的一年，所有的礦企都經(jīng)歷了疫情肆虐、礦產(chǎn)價格震蕩，以及諸多不友好的礦業(yè)法規(guī)政策的考驗，實屬不易。身為一名致力于礦業(yè)服務(wù)的專業(yè)律師，在日常為礦企提供法律服務(wù)的過程中，洞察和了解到一些礦企面臨的法規(guī)政策難題。歲末年初，把筆者在過去一年的觀察做個盤點，用上、中、下三篇短文，詳解2022年礦企面臨的主要法規(guī)政策難題，希望能夠引起有關(guān)礦政管理部門的關(guān)注，并對現(xiàn)行不合理的法規(guī)政策做出相應的調(diào)整或完善。

難題1~6參見：

2022年礦企面臨的主要法規(guī)政策難題（上）

2022年礦企面臨的主要法規(guī)政策難題（中）

難題7：礦業(yè)權(quán)獲取難

在我國，進行礦產(chǎn)資源的勘查和開采必須獲得探礦權(quán)和采礦權(quán)。根據(jù)《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》（國土資發(fā)〔2000〕309號），無論是國有地勘單位還是其他企事業(yè)單位，均可以通過在先申請（只適用于探礦權(quán)）、協(xié)議出讓、招拍掛等競爭性出讓方式獲得礦業(yè)權(quán)�！秶临Y源部關(guān)于進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》（國土資發(fā)〔2006〕12號）將礦產(chǎn)資源劃分為一類、二類和三類礦產(chǎn)，并就不同類別的礦產(chǎn)可以采用何種礦業(yè)權(quán)出讓方式進行了詳細規(guī)定�！秶临Y源部關(guān)于嚴格控制和規(guī)范礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓管理有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2006〕12號）對于協(xié)議出讓方式進行了嚴格限制，規(guī)定只有符合以下情形，才可以適用協(xié)議出讓的方式:（1）國務(wù)院批準的重點礦產(chǎn)資源開發(fā)項目和為國務(wù)院批準的重點建設(shè)項目提供配套資源的礦產(chǎn)地;（2）省級人民政府批準的儲量規(guī)模為大中型的礦產(chǎn)資源開發(fā)項目;（3）為列入國家專項的老礦山（危機礦山）尋找接替資源的找礦項目;（4）已設(shè)采礦權(quán)需要整合或利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)擴大勘查開采范圍的毗鄰區(qū)域;（5）已設(shè)探礦權(quán)需要整合或因整體勘查擴大勘查范圍涉及周邊零星資源的。《自然資源部關(guān)于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號）取消了在先申請的礦業(yè)權(quán)出讓方式，全面推進礦業(yè)權(quán)競爭性出讓，除了稀土、放射性礦產(chǎn)勘查開采項目或國務(wù)院批準的重點建設(shè)項目和已設(shè)采礦權(quán)深部或上部的同類礦產(chǎn)（《礦產(chǎn)資源分類細目》的類別，普通建筑用砂石土類礦產(chǎn)除外），需要利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)進一步勘查開采礦產(chǎn)資源的兩種情形可以采用協(xié)議出讓方式外，其余的礦業(yè)權(quán)出讓均只能采用招拍掛等競爭性出讓方式。

在全面推行礦業(yè)權(quán)競爭性出讓的政策背景下，2022年，各礦業(yè)大省的礦業(yè)權(quán)出讓積極性顯著提升，礦業(yè)權(quán)一級市場相對活躍，不時會傳出“天價礦權(quán)”的消息。但與此同時，也出現(xiàn)一些對行業(yè)發(fā)展不利的新問題。比如：具有豐富找礦經(jīng)驗和勘查實力的地勘單位因為缺乏財力，幾乎喪失了獲得新礦權(quán)的能力和機會。絕大多數(shù)傳統(tǒng)的礦業(yè)企業(yè)，面對過于火熱的礦業(yè)權(quán)一級市場和天價的出讓權(quán)益金，常常望而卻步。地勘單位和傳統(tǒng)礦企少了獲取新礦權(quán)的渠道，也就喪失了發(fā)展壯大的機會。而那些有能力、有財力通過競爭性出讓高價獲得礦業(yè)權(quán)的企業(yè)，尤其是以天價獲得探礦權(quán)的企業(yè)，礦權(quán)經(jīng)營的成本和經(jīng)營的風險也大幅提高，如遭遇市場變化或者政策變化，高價競得的礦權(quán)有可能會成為一項負資產(chǎn)，給企業(yè)造成嚴重的經(jīng)濟損失。

針對上述地勘單位和礦業(yè)企業(yè)獲取礦業(yè)權(quán)難的問題，筆者建議：（1）恢復在先申請方式，在礦產(chǎn)勘查工作空白區(qū)或雖進行過礦產(chǎn)勘查但未獲可供進一步勘查礦產(chǎn)地的區(qū)域內(nèi)，允許向具備找礦經(jīng)驗和勘查實力的企業(yè)，以申請在先即先申請者先依法登記的方式出讓探礦權(quán)；（2）適當擴大協(xié)議出讓的適用情形：①對于已設(shè)采礦權(quán)礦區(qū)范圍內(nèi)發(fā)現(xiàn)的其他不具備獨立開采價值的共伴生礦產(chǎn)資源（不限制種類），出于安全生產(chǎn)和資源綜合利用的考慮，可以向原采礦權(quán)人協(xié)議出讓；②已設(shè)采礦權(quán)需要整合或利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)擴大勘查開采范圍的毗鄰區(qū)域。

難題8：安全生產(chǎn)許可證辦理難

依據(jù)《安全生產(chǎn)許可證條例（2014修訂）》規(guī)定，國家對礦山企業(yè)實行安全生產(chǎn)許可制度。企業(yè)未取得安全生產(chǎn)許可證的，不得從事生產(chǎn)活動。所以，企業(yè)想要開采礦產(chǎn)資源，不僅需要獲得采礦權(quán)證，還必須在獲得采礦權(quán)證之后再申請獲得安全生產(chǎn)許可證。

《國家礦山安全監(jiān)察局關(guān)于印發(fā)<關(guān)于加強非煤礦山安全生產(chǎn)工作的指導意見>的通知》（礦安〔2022〕4號）規(guī)定：新建、改建、擴建金屬非金屬礦山對采礦許可證范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源原則上應當進行一次性總體安全設(shè)施設(shè)計。金屬非金屬地下礦山、大中型金屬非金屬露天礦山、水文地質(zhì)或者工程地質(zhì)類型為中等及以上的小型金屬非金屬露天礦山建設(shè)項目安全設(shè)施設(shè)計，依據(jù)的地質(zhì)資料應當達到勘探程度。而一直以來，探礦權(quán)人的地質(zhì)勘查工作只要做到詳查階段，即可以申請?zhí)睫D(zhuǎn)采獲得采礦權(quán)。礦安〔2022〕4號要求礦山必須達到勘探程度，不僅直接導致已經(jīng)獲得采礦權(quán)的企業(yè)，為了獲取安全生產(chǎn)許可證，必須再花費重金使得地質(zhì)工作達到勘探程度，而且這一規(guī)定本身也違反了地質(zhì)采礦的客觀規(guī)律并侵害了《礦產(chǎn)資源法》賦予采礦權(quán)人的基本權(quán)利。

找礦是一個循序漸進的過程，絕大部分礦產(chǎn)資源是隱伏礦，目前的技術(shù)水平還不能夠確保在開采之前就能一探到底，完全查明，而是需要邊采邊探，在開采的過程中不斷有新的發(fā)現(xiàn)，礦山的壽命從而得以一次又一次的被延長�；谶@樣的客觀規(guī)律，《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第三條明確規(guī)定：已經(jīng)依法申請取得采礦權(quán)的礦山企業(yè)在劃定的礦區(qū)范圍內(nèi)為本企業(yè)的生產(chǎn)而進行的勘查，不需要另外申請?zhí)降V權(quán)。

因此，筆者認為礦安〔2022〕4號要求礦山建設(shè)項目安全設(shè)施設(shè)計所依據(jù)的地質(zhì)資料必須達到勘探程度，不合理、不科學，且有違《礦產(chǎn)資源法》的嫌疑，建議對該條規(guī)定進行廢止。

難題9：實際控制人承擔安全生產(chǎn)責任難

《國家礦山安全監(jiān)察局關(guān)于印發(fā)<關(guān)于加強非煤礦山安全生產(chǎn)工作的指導意見>的通知》（礦安〔2022〕4號）要求：強化主要負責人安全履職。非煤礦山企業(yè)主要負責人（含法定代表人和實際控制人）是本單位安全生產(chǎn)第一責任人，必須嚴格履行《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的職責。金屬非金屬地下礦山企業(yè)主要負責人每月帶班下井不得少于5個工作日。金屬非金屬礦山企業(yè)和尾礦庫企業(yè)實際控制人每月在生產(chǎn)現(xiàn)場履行安全生產(chǎn)職責時間不得少于10個工作日；每月組織研究一次安全生產(chǎn)重大問題，形成會議紀要�！秶颐旱V安監(jiān)局關(guān)于印發(fā)<關(guān)于落實煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任的指導意見>的通知》（煤安監(jiān)行管〔2020〕30號）也規(guī)定煤礦企業(yè)主要負責人（包括法定代表人、實際控制人，下同）承擔安全生產(chǎn)第一責任人責任。

根據(jù)《公司法》第二百一十六條第三款的規(guī)定，“實際控制人，是指雖不是公司的股東，但通過投資關(guān)系、協(xié)議或者其他安排，能夠?qū)嶋H支配公司行為的人。據(jù)此，實際控制人是實質(zhì)上對公司的所有權(quán)實施支配的主體，但是擁有企業(yè)的所有權(quán)并不意味著就一定是企業(yè)的直接經(jīng)營者。只有當實際控制人實際上指揮、控制礦山企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營、安全、投資和人事任免等重大事項和重要事務(wù)，或者對重大決策起決定作用，是礦山企業(yè)實質(zhì)意義上的負責人時，被列入本單位安全生產(chǎn)第一責任人是合理合法的。但當公司實際控制人并不直接參與企業(yè)的日常經(jīng)營管理，還要求實際控制人作為本單位安全生產(chǎn)第一責任人，則不合情理，也缺乏法律依據(jù)。此外，無論在何種情形下，要求實際控制人每月帶班下井不得少于5個工作日、每月在生產(chǎn)現(xiàn)場履行安全生產(chǎn)職責時間不得少于10個工作日，則基本上脫離實際，難以落實。

基于上述分析，筆者認為：對于實際控人承擔安全生產(chǎn)管理責任的要求，應當從實際出發(fā)，對于實際控制人作為企業(yè)實際經(jīng)營者的情形，可以按礦安〔2022〕4號的規(guī)定來要求，但是，如果實際控制人并未實際參與礦山的日常經(jīng)營管理，則不宜做如此嚴格的要求，來加重實際控制人的安全管理責任。