礦業(yè)權(quán)壓覆審批制度歷史沿革
文/夏偉、崔煜民、蔣帥、瞿虹、梁逸秋

建設(shè)項目壓覆相關(guān)礦產(chǎn)資源的，建設(shè)單位應(yīng)按法定程序報批，未經(jīng)批準，不得實施壓覆行為。目前司法實踐中的主流觀點，是通過審查建設(shè)單位是否完成礦權(quán)壓覆審批（取得壓覆許可），來判斷是否滿足侵權(quán)的違法性要件，對于未取得壓覆許可即施工建設(shè)的，法院通常認定為侵權(quán)，進而要求建設(shè)單位承擔侵權(quán)損害賠償責任。因此，檢視礦權(quán)壓覆審批相關(guān)要求，對礦權(quán)壓覆案件辦理尤為重要。但礦權(quán)壓覆案件往往歷時長，不同時期的要求有所不同，本文以時間為序，對礦權(quán)壓覆審批制度的主要變化進行梳理，以期對礦權(quán)壓覆案件辦理有所幫助。
一、第一階段：1986年3月19日—2000年12月17日
1986年3月19日，《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》頒布，該法第31條規(guī)定：“在建設(shè)鐵路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群之前，建設(shè)單位必須向所在省、自治區(qū)、直轄市地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門了解擬建工程所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源分布和開采情況。非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的部門批準，不得壓覆重要礦床。”1994年3月26日《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細則》第35條進一步規(guī)定，建設(shè)單位在建設(shè)項目設(shè)計任務(wù)書報請審批時，須附具地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門的證明，且“在上述建設(shè)項目與重要礦床的開采發(fā)生矛盾時，由國務(wù)院有關(guān)主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府提出方案，經(jīng)國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門提出意見后，報國務(wù)院計劃行政主管部門決定”。建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源審批制度應(yīng)運而生[1]，但這一階段的規(guī)定過于原則，對于審批機關(guān)、具體審批流程并無明確規(guī)定。
二、第二階段：2000年12月18日—2010年9月18日
2000年12月18日，《國土資源部關(guān)于規(guī)范建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的通知》（國土資發(fā)〔2000〕386號，現(xiàn)已廢止，下稱386號文）印發(fā)，首次明確了“壓覆礦產(chǎn)資源”和“重要礦產(chǎn)資源”的內(nèi)涵，并區(qū)分重要礦產(chǎn)資源與非重要礦產(chǎn)資源，對壓覆申請和審批等內(nèi)容做了具體規(guī)定。386號文規(guī)定的具體壓覆審批流程如下：

三、第三階段：2010年12月18日至今
2010年9月，《國土資源部關(guān)于進一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕137號，下稱137號文）發(fā)布，規(guī)定了壓覆審批的管理機構(gòu)、職責分工、審批程序、報送材料等要求，確立了壓覆管理的主體內(nèi)容。以137號文為標志，我國開啟了壓覆礦產(chǎn)資源管理的第三階段，并在此基礎(chǔ)上陸續(xù)制定了一系列優(yōu)化措施，該階段的顯著變化包括：
（一）壓覆非重要礦產(chǎn)資源審批喪失明確規(guī)定，壓覆重要礦產(chǎn)資源審批以137文為主要指南
137號文對“重要礦產(chǎn)資源”進行重新定義，并在386號文基礎(chǔ)上進一步細化了壓覆重要礦產(chǎn)資源的審批流程，并劃分部省兩級的工作權(quán)限。后386號文于2010年12月18日被《國土資源部關(guān)于公布已廢止或者失效的規(guī)范性文件目錄的公告》廢止，壓覆非重要礦產(chǎn)資源審批在國家管理制度層面喪失具體規(guī)定，但壓覆重要礦產(chǎn)資源審批在137號文中得以保留。雖然137號文發(fā)布后，我國陸續(xù)頒布新政策，對137號文規(guī)定的壓覆重要礦產(chǎn)資源審批程序進行優(yōu)化和調(diào)整，但該文大部分規(guī)定仍然沿用至今，成為壓覆重要礦產(chǎn)資源審批工作的主要規(guī)定。137號文規(guī)定的壓覆重要礦產(chǎn)資源審批流程如下圖（以自然資源部負責審批的情形為例）：

需要注意的是，137號文規(guī)定的部分審批流程目前已發(fā)生變化或不再適用，本圖分別予以標記�，F(xiàn)行壓覆重要礦產(chǎn)資源審批流程詳見本系列文章第四篇（《礦業(yè)權(quán)壓覆審批實操指南》），本文暫不展開。
（二）捋順壓覆重要礦產(chǎn)資源審批和建設(shè)用地審批關(guān)系
建設(shè)項目需占用國有建設(shè)用地的，應(yīng)辦理建設(shè)項目用地審批手續(xù)。一旦用地范圍內(nèi)還涉及重要礦產(chǎn)資源，可能會影響建設(shè)單位用地，因此，建設(shè)單位必須依法履行壓覆審批流程才能使用土地。用地審批和壓覆審批均是建設(shè)單位應(yīng)辦理的法定手續(xù)，二者如何銜接，不僅涉及土地管理和重要礦產(chǎn)資源保護，還涉及建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人的利益平衡。
我國建設(shè)項目用地審批程序大致分為四階段：（1）建設(shè)項目用地預(yù)審；（2）建設(shè)項目用地報批；（3）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收；（4）供應(yīng)建設(shè)用地。137號文首先將壓覆重要礦產(chǎn)資源審批手續(xù)作為建設(shè)用地審批的前置條件，該文第六條規(guī)定，“……凡申請辦理土地預(yù)審或用地審批的，要按照有關(guān)規(guī)定，提交省級國土資源行政主管部門出具的未壓覆重要礦產(chǎn)資源證明或壓覆重要礦產(chǎn)資源儲量登記有關(guān)材料……”意味著建設(shè)單位須完成簽訂壓覆補償協(xié)議在內(nèi)的所有壓覆手續(xù)后，才能辦理用地預(yù)審，雖然充分保護了礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，但使得建設(shè)項目用地進程緩慢，尤其是礦業(yè)權(quán)人拒絕簽訂壓覆補償協(xié)議時，建設(shè)項目用地審批手續(xù)顯然難以辦理。
為提高用地審批效率，增強用地保障能力，上述辦理條件逐步放寬，壓覆審批不再作為建設(shè)用地審批辦理的前置條件。2012年5月5日《國土資源部關(guān)于進一步改進建設(shè)用地審查報批工作提高審批效率有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2012〕77號）第二條第一款第二項規(guī)定，對于建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人在短期內(nèi)難以簽訂補償協(xié)議的，建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人可先簽訂意向性協(xié)議，以意向性協(xié)議先行辦理壓覆審批手續(xù)，壓覆審批通過，即可辦理用地審批。2017年1月1日《國土資源部關(guān)于改進和優(yōu)化建設(shè)項目用地預(yù)審和用地審查的通知》（國土資規(guī)〔2016〕16號）第二條第（六）款規(guī)定：在用地預(yù)審階段，不再對建設(shè)項目是否壓覆重要礦產(chǎn)資源進行審查；在用地報批階段，簽訂壓覆補償協(xié)議、辦理壓覆審批登記手續(xù)也不再作為辦理用地審批的前提，只是最后作為省級政府轉(zhuǎn)發(fā)用地批復(fù)和市級政府供地的條件。
自此，壓覆審批和建設(shè)用地審批的法定關(guān)系已經(jīng)捋順。建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源時，未完成壓覆審批手續(xù)的，不影響辦理用地報批，只影響供地——建設(shè)單位最后獲得建設(shè)用地，以簽訂壓覆補償協(xié)議并辦理完畢壓覆審批手續(xù)為前提。
（三）特定區(qū)域由自然資源主管部門組織壓覆調(diào)查評估，減輕建設(shè)單位壓覆申請負擔
建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)的，可能導(dǎo)致礦產(chǎn)資源無法開發(fā)利用，進而影響礦產(chǎn)資源儲量，因此，137號文規(guī)定，建設(shè)單位查詢到工程所在地存在重要礦產(chǎn)資源的，需確定壓覆范圍，委托相應(yīng)地質(zhì)勘察資質(zhì)的單位編制《建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源評估報告》，以該報告向自然資源主管部門辦理礦產(chǎn)資源儲量評審備案手續(xù)后，才能申請壓覆批復(fù)。
隨工程建設(shè)項目審批制度改革，《建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源評估報告》并非必須由建設(shè)單位負責，若壓覆發(fā)生在特定區(qū)域內(nèi)，則應(yīng)由省級自然資源主管部門組織壓覆調(diào)查評估，建設(shè)單位無需單獨委托評估及承擔費用。2019年3月13日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革的實施意見》（國辦發(fā)〔2019〕11號）發(fā)布，第二條第九款規(guī)定，在各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、新區(qū)和其他有條件的區(qū)域，由政府統(tǒng)一組織對壓覆重要礦產(chǎn)資源評估等事項實行區(qū)域評估，并在土地出讓或劃撥前，告知建設(shè)單位相關(guān)建設(shè)要求。2020年5月1日實施的《自然資源部辦公廳關(guān)于做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批服務(wù)的通知》（自然資辦函〔2020〕710號）第一條規(guī)定，省級自然資源主管部門組織對政府已批準設(shè)立的各類開發(fā)區(qū)、國務(wù)院已批準的自由貿(mào)易試驗區(qū)等特定區(qū)域進行壓覆調(diào)查評估，并將調(diào)查結(jié)果錄入礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)庫，進一步明確了進行區(qū)域調(diào)查評估的范圍。
浙江更是建立特定區(qū)域壓覆礦產(chǎn)資源管理白名單制度[2]，統(tǒng)一調(diào)查評估、統(tǒng)一審批（核）登記后，形成區(qū)域白名單，在白名單內(nèi)開展建設(shè)項目時，不再辦理無壓覆礦產(chǎn)資源審核和壓覆礦產(chǎn)資源審批（核）登記，極大減輕了建設(shè)單位的工作量。
（四）取消礦產(chǎn)資源儲量登記環(huán)節(jié)，簡化壓覆審批程序
為落實礦產(chǎn)資源國家所有的法律要求，自然資源主管部門采取“礦產(chǎn)資源儲量評審備案”的管理模式，即由自然資源主管部門對申報的礦產(chǎn)資源儲量進行審查確認，納入國家礦產(chǎn)資源實物賬戶。建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)的，應(yīng)當編制礦產(chǎn)資源儲量報告，對壓覆資源儲量進行估算，申請礦產(chǎn)資源儲量評審備案。[3]同時，壓覆會導(dǎo)致礦產(chǎn)資源儲量變化，還需要開展“礦產(chǎn)資源儲量登記”，由自然資源主管部門對礦產(chǎn)資源的儲量進行統(tǒng)計。[4]
137號文規(guī)定，建設(shè)單位向自然資源主管部門提交壓覆申請前，須辦理壓覆礦產(chǎn)資源儲量評審備案，待壓覆審批通過后，還要另行辦理壓覆礦產(chǎn)資源儲量登記。為縮減辦理環(huán)節(jié)和要件，提高行政效率，《自然資源部關(guān)于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號）第九條、第十條規(guī)定，自2020年5月1日起，取消礦產(chǎn)資源儲量登記，將礦產(chǎn)資源儲量登記書內(nèi)容納入評審備案管理，且明確壓覆重要礦產(chǎn)（油氣和放射性礦產(chǎn)資源除外）的評審備案工作由省級自然資源主管部門負責。意味著壓覆申請前，須按規(guī)定進行礦產(chǎn)資源儲量評審備案，但壓覆審批通過后，建設(shè)單位無須另行辦理壓覆資源儲量登記手續(xù)。2020年5月19日，《自然資源部辦公廳關(guān)于礦產(chǎn)資源儲量評審備案管理若干事項的通知》（自然資辦發(fā)〔2020〕26號）第三條第二款進一步規(guī)定了建設(shè)單位申請儲量評審備案時應(yīng)提交的具體材料，為礦產(chǎn)資源儲量登記并入評審備案提供操作指引。《自然資源部辦公廳關(guān)于做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批服務(wù)的通知》（自然資辦函〔2020〕710號）第二條規(guī)定，壓覆審批通過后，由自然資源主管部門將壓覆信息錄入礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)庫，建設(shè)單位憑此證明辦理用地報批手續(xù)，實現(xiàn)了取消壓覆登記后與用地報批的銜接。

 

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[1] 陳敏、苗琦、王天元、姜航、曲俊利、申雪：《我國建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源審批管理的現(xiàn)狀及政策建議》，載《中國礦業(yè)》2019年第9期，第12頁。

[2] 《浙江省自然資源廳關(guān)于進一步規(guī)范建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源管理的通知》（浙自然資規(guī)〔2019〕9號）

[3] 《自然資源部辦公廳關(guān)于礦產(chǎn)資源儲量評審備案管理若干事項的通知》（自然資辦發(fā)〔2020〕26號）第一條、第二條。

[4] 《礦產(chǎn)資源統(tǒng)計管理辦法》第二條、第三條。

 

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作者簡介

夏偉
大成律師事務(wù)所 高級顧問

夏偉律師，中國人民大學(xué)法學(xué)學(xué)士，西南政法大學(xué)法律碩士，1999年入職高級法院，2009年任區(qū)法院副院長，2013年起任中級法院審監(jiān)庭副庭長、審管辦主任，2014年被評為省級審判業(yè)務(wù)專家。2017年辭職任專職律師。
夏偉律師有20多年的法律工作經(jīng)歷，對訴訟流程、特點有全面而深刻的理解，參與或代理了多起疑難案件，取得勝訴結(jié)果。夏偉律師對礦權(quán)壓覆、民間借貸、虛假訴訟、刑民交叉、執(zhí)行異議等問題有深入研究。
夏偉律師曾開設(shè)《30堂民間借貸必修課》等課程，累計超過10萬學(xué)員參加學(xué)習(xí)。
電話、微信：13500323027

其他作者：
崔煜民  重慶百君律師事務(wù)所律師
蔣   帥  重慶坤源衡泰律師事務(wù)所律師
瞿   虹  北京市天同(重慶)律師事務(wù)所律師
梁逸秋  北京大成（重慶）律師事務(wù)所律師