導(dǎo)讀：日前，自然資源部公布了《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法（修訂草案）（征求意見稿）》，向社會各界公開征求意見。云南礦業(yè)律師團隊作為礦業(yè)法律服務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)律師，將結(jié)合自身處理與礦業(yè)權(quán)相關(guān)的各類法律問題的豐富實踐經(jīng)驗，對礦產(chǎn)資源法的修改提出意見和建議。
  自本文起，“云南礦業(yè)律師團隊”公眾號將不定期推出本團隊針對礦產(chǎn)資源法（修訂草案）修改意見的文章，敬請有興趣的讀者關(guān)注。
  本期內(nèi)容是對壓覆礦產(chǎn)資源規(guī)定的解讀和修改意見。

中華人民共和國礦產(chǎn)資源法（修訂草案）
第十四條【壓覆礦產(chǎn)資源】① 重大工程建設(shè)項目論證時，應(yīng)當(dāng)向所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府自然資源主管部門查詢礦產(chǎn)資源分布和礦業(yè)權(quán)設(shè)置情況。②重要礦產(chǎn)資源礦床原則上不得壓覆；確需壓覆的，應(yīng)當(dāng)報國務(wù)院自然資源主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府自然資源主管部門批準。③壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源，對行使礦業(yè)權(quán)造成直接影響的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)與礦業(yè)權(quán)人協(xié)商，并給予合理補償；協(xié)商不成的，由有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府處理。建設(shè)單位或者礦業(yè)權(quán)人對處理決定不服的，可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。
 
云南礦業(yè)律師團隊對草案內(nèi)容的分解解讀：
① 重大工程建設(shè)項目論證時，應(yīng)當(dāng)向所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府自然資源主管部門查詢礦產(chǎn)資源分布和礦業(yè)權(quán)設(shè)置情況。
解讀：此規(guī)定不夠嚴謹，需要查詢礦產(chǎn)資源分布和礦業(yè)權(quán)設(shè)置情況不應(yīng)當(dāng)僅限于“重大”工程建設(shè)項目，而應(yīng)該是所有的工程建設(shè)項目都應(yīng)該進行此項查詢。凡是工程建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源礦床的，都應(yīng)當(dāng)按照此條的規(guī)定辦理壓覆手續(xù)，而不僅限于“重大”工程建設(shè)項目。
②重要礦產(chǎn)資源礦床原則上不得壓覆；確需壓覆的，應(yīng)當(dāng)報國務(wù)院自然資源主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府自然資源主管部門批準。
解讀：此段內(nèi)容基本沒有問題，但在實施后“應(yīng)當(dāng)報國務(wù)院自然資源主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府自然資源主管部門批準”的壓覆，有關(guān)部門是否還能再行把審批壓覆的權(quán)限下放，可能就需要后續(xù)出臺的政策加以明確和規(guī)制了。
③壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源，對行使礦業(yè)權(quán)造成直接影響的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)與礦業(yè)權(quán)人協(xié)商，并給予合理補償；協(xié)商不成的，由有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府處理。建設(shè)單位或者礦業(yè)權(quán)人對處理決定不服的，可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。
解讀：此段規(guī)定的問題較多，主要在以下方面：
1、只有與已設(shè)置礦業(yè)權(quán)重疊，且對其開發(fā)利用礦產(chǎn)資源造成影響的，才構(gòu)成壓覆礦產(chǎn)資源。因此，“壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源，對行使礦業(yè)權(quán)造成直接影響的”表述重復(fù)，不夠精煉；
2、壓覆已設(shè)礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)的部分礦產(chǎn)資源，但導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)剩余資源不再具有經(jīng)濟開采價值，或?qū)е碌V業(yè)權(quán)按照有關(guān)政策不能再存續(xù)的，應(yīng)當(dāng)按照整體壓覆對待。因此，建議規(guī)定壓覆補償應(yīng)當(dāng)根據(jù)壓覆影響的程度確定。
3、“合理補償”仍然是一個不明確的、可操作性很差的概念。壓覆已設(shè)礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源或者不壓覆礦產(chǎn)資源但對礦業(yè)權(quán)的行使造成影響的，工程建設(shè)項目給礦業(yè)權(quán)人造成的損失除了資源價值外，可能還包括：礦業(yè)權(quán)人調(diào)整開采方案、井巷工程及其他采礦基礎(chǔ)設(shè)施而增加的投資或遭受的損失、礦山不能正常生產(chǎn)或停產(chǎn)產(chǎn)生的合理損失、因壓覆需要辦理礦業(yè)權(quán)變更手續(xù)而產(chǎn)生的各種費用等，因此建議將建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)補償?shù)V業(yè)權(quán)人的范圍規(guī)定為因壓覆導(dǎo)致的礦產(chǎn)資源的損失價值以及其他直接和間接損失；
4、“協(xié)商不成的，由有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府處理。建設(shè)單位或者礦業(yè)權(quán)人對處理決定不服的，可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。”這是對壓覆補償爭議處理程序的規(guī)定，但這樣的規(guī)定等于讓政府直接或者變相的“既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員”！現(xiàn)在的很多工程建設(shè)項目，尤其是“重大項目”，幾乎都是政府、政府部門或政府的平臺公司實施或者重點引進的項目，有的還冠以“XX級重點工程”的名義，這是地球人都知道的。政府對這些項目可謂是不余遺力地全方位保障，如果這些項目因壓覆補償問題和礦業(yè)權(quán)人產(chǎn)生爭議后，必須交由省級政府去處理，并且把政府的處理作為提起行政復(fù)議和行政訴訟的前置程序，同時在“合理補償”又具有很大自由裁量空間的情況下，就基本等于是把壓覆補償爭議的決定權(quán)賦予了省級政府。而即便是省級政府，在對待自己、自己的下級政府或下屬部門與礦業(yè)權(quán)人的爭議時，如何有效的保持公正公平呢？在如此的制度安排下，礦業(yè)權(quán)人的合法利益將無法達到有效保障。
壓覆補償本質(zhì)上屬于民事責(zé)任，通過民事訴訟或仲裁解決壓覆補償爭議更為妥當(dāng)。當(dāng)然，政府的行政處理也有其獨特的優(yōu)勢，比如效率可能更高，但不應(yīng)作為唯一的救濟途徑。建議給予當(dāng)事人選擇爭議解決方式的權(quán)利。
5、實踐中，在建設(shè)項目與礦業(yè)權(quán)重疊的情況下，既有壓覆已設(shè)礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的；也有不壓覆礦產(chǎn)資源，但對礦業(yè)權(quán)的行使產(chǎn)生不利影響的。在兩種情況下，建設(shè)單位都應(yīng)當(dāng)補償或賠償?shù)V業(yè)權(quán)人的損失，不是只有壓覆礦產(chǎn)資源的情況下才產(chǎn)生補償或賠償?shù)膯栴}。因此，建議增加第二款，規(guī)定不壓覆礦產(chǎn)資源，但對礦業(yè)權(quán)的行使產(chǎn)生不利影響的補償或賠償責(zé)任

綜合以上分析，云南礦業(yè)律師團隊建議對該條文修改為：
第十四條【壓覆礦產(chǎn)資源和礦業(yè)權(quán)】  工程建設(shè)項目論證時，應(yīng)當(dāng)向所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府自然資源主管部門查詢礦產(chǎn)資源分布和礦業(yè)權(quán)設(shè)置情況。重要礦產(chǎn)資源礦床原則上不得壓覆；確需壓覆的，應(yīng)當(dāng)報國務(wù)院自然資源主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府自然資源主管部門批準。壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)與礦業(yè)權(quán)人協(xié)商，根據(jù)影響的程度補償給礦業(yè)權(quán)人造成的資源損失及其他直接和間接損失；協(xié)商不成的，經(jīng)雙方一致同意，可由有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府處理。建設(shè)單位或者礦業(yè)權(quán)人對處理決定不服的，可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。建設(shè)單位或礦業(yè)權(quán)人也可以直接向人民法院提起民事訴訟。
工程建設(shè)項目與礦業(yè)權(quán)重疊，雖未壓覆礦產(chǎn)資源，但對行使礦業(yè)權(quán)造成影響的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)與礦業(yè)權(quán)人協(xié)商，根據(jù)影響的程度補償給礦業(yè)權(quán)人造成的直接和間接損失。雙方之間因壓覆礦業(yè)權(quán)補償產(chǎn)生的爭議，按照前款規(guī)定處理。