礦產(chǎn)資源及礦業(yè)權(quán)糾紛（四）丨建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源的補償標(biāo)準(zhǔn)是什么？

2022-07-22 14:23:18
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建設(shè)項目（例如鐵路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物等）壓覆礦產(chǎn)資源，將對該區(qū)域內(nèi)的采礦權(quán)或探礦權(quán)行使產(chǎn)生影響，故需向權(quán)利人進(jìn)行補償。補償標(biāo)準(zhǔn)如何確定？實踐中的看法不一，我們根據(jù)相關(guān)規(guī)定及實踐經(jīng)驗總結(jié)如下。

一

有國家層面的法定參考補償范圍，但實踐中補償范圍的確定可能超出該范圍，同時也需關(guān)注各省有無具體規(guī)定

（一）國家層面的法定參考補償范圍

根據(jù)原國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕137號，下稱“137號文”）的規(guī)定，補償協(xié)議中補償?shù)姆秶瓌t上應(yīng)包括：第一，礦業(yè)權(quán)人被壓覆資源儲量在當(dāng)前市場條件下所應(yīng)繳的價款；第二，所壓覆的礦產(chǎn)資源分擔(dān)的勘查投資、已建的開采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施等直接損失。

1. 關(guān)于“礦業(yè)權(quán)人被壓覆資源儲量在當(dāng)前市場條件下所應(yīng)繳的價款”

根據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（2009年修正，下稱“《礦產(chǎn)資源法》”）等規(guī)定，被壓覆的礦業(yè)權(quán)人應(yīng)繳的價款，是指在礦業(yè)權(quán)有償取得制度下，礦業(yè)權(quán)人被壓覆的資源儲量按照國家有關(guān)規(guī)定繳納的資源稅、資源補償費、礦業(yè)權(quán)出讓收益等。這是因為，被壓覆的礦業(yè)權(quán)人應(yīng)繳的價款，即成為其因建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源而遭受的損失，但又由于該等損失系因建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源引發(fā)，故該等損失的承擔(dān)主體應(yīng)為壓覆礦產(chǎn)資源的建設(shè)單位。

該問題項下還涉及壓覆范圍和資源量如何確定的問題。根據(jù)相關(guān)規(guī)定及實踐總結(jié)如下：

① 如果建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人在補償協(xié)議中已明確約定，或者自然資源主管部門就此出具了壓覆礦產(chǎn)資源補償建議函等正式文件，可據(jù)此認(rèn)定壓覆區(qū)域范圍。

② 如果建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人對此有爭議，則法院可能援引相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行綜合認(rèn)定，例如《礦產(chǎn)資源法》第二十條僅規(guī)定，非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意，不得在重要工業(yè)區(qū)、大型水利工程設(shè)施、城鎮(zhèn)市政工程設(shè)施附近“一定距離以內(nèi)”、鐵路、重要公路兩側(cè)“一定距離以內(nèi)”、重要河流、堤壩兩側(cè)“一定距離以內(nèi)”開采礦產(chǎn)資源，那么對于何為“一定距離以內(nèi)”，則需要根據(jù)其他相關(guān)法律法規(guī)確定。

③ 如果因建設(shè)單位的建設(shè)行為，礦業(yè)權(quán)人被責(zé)令關(guān)閉全部礦區(qū)，則全部礦區(qū)可視為被壓覆區(qū)域。

由于礦產(chǎn)資源通常埋藏于地下，且存在一個礦區(qū)有多個建設(shè)項目交叉壓覆的情況，對建設(shè)項目壓覆的資源量通常難以確定，實踐中一般由專業(yè)的中介機構(gòu)，根據(jù)科學(xué)的評估方法出具壓覆資源量的評估報告。

2.關(guān)于“直接損失”和“間接損失”

損失又分為直接損失和間接損失（或稱預(yù)期利益損失）。直接損失一般指受害人現(xiàn)有財產(chǎn)的減少，也就是加害人不法行為侵害受害人的財產(chǎn)權(quán)利，致使受害人現(xiàn)有財產(chǎn)直接受到的損失。在建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，該等損失主要體現(xiàn)在勘查投資、已建的開采設(shè)施投入和搬遷礦區(qū)原有設(shè)施等方面。

有觀點認(rèn)為，137號文的規(guī)定將“間接損失”排除在外。這是因為，在建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源情況下，所壓覆的資源在未來能否獲得收益，會因為礦產(chǎn)品市場價格及整體經(jīng)濟(jì)形勢變化等原因而難以確定，且若是探礦權(quán)受到壓覆，本身探礦權(quán)人未來能否取得該區(qū)域的采礦權(quán)、能否正常開采出礦產(chǎn)資源并銷售礦產(chǎn)品尚存在不確定性，故更無法認(rèn)定間接損失。

但也有觀點認(rèn)為，無論是探礦權(quán)還是采礦權(quán)，權(quán)利人均有實現(xiàn)預(yù)期收益的正當(dāng)、合理預(yù)期，故應(yīng)當(dāng)保護(hù)礦業(yè)權(quán)人的預(yù)期利益損失即間接損失。由于137號文至今已有十年，且其為原國土資源部的部門規(guī)范性文件，故實踐中是否必須參照該規(guī)定，僅對礦業(yè)權(quán)人的直接損失給予補償，存在較大爭議。

最高人民法院近年來的裁判觀點支持對礦業(yè)權(quán)人的間接損失給予補償

① 最高人民法院在（2017）最高法民終493號鐵路壓覆煤礦探礦權(quán)糾紛二審民事判決書中認(rèn)為：“侵害探礦權(quán)應(yīng)補償或賠償其相應(yīng)財產(chǎn)價值，137號文強調(diào)的是行政審批管理職責(zé)，不能直接作為處理民事主體之間民事權(quán)益糾紛的依據(jù)。”

② 最高人民法院在（2019）最高法民終289號財產(chǎn)損害賠償責(zé)任糾紛二審判決書中認(rèn)為，侵權(quán)損害賠償采用“填平”原則，目的在于使被侵權(quán)人盡可能恢復(fù)到未遭受加害行為之前應(yīng)有的狀態(tài)。根據(jù)原《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》（2010年7月1日起施行，2021年1月1日廢止，下稱“《侵權(quán)責(zé)任法》”）第十九條“侵害他人財產(chǎn)的，財產(chǎn)損失按照損失發(fā)生時的市場價格或者其他方式計算”的規(guī)定，財產(chǎn)損失是指實際損失，包括直接損失（現(xiàn)有財產(chǎn)的減少）和間接損失（可得利益的喪失）。

國家層面的文件也表明了“提高補償標(biāo)準(zhǔn)”的精神

即：中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》（2019年4月14日發(fā)布實施）指出：“建立健全依法建設(shè)占用各類自然生態(tài)空間和壓覆礦產(chǎn)的占用補償制度，嚴(yán)格占用條件，提高補償標(biāo)準(zhǔn)。”

（二）壓覆礦產(chǎn)資源需經(jīng)省級自然資源行政主管部門審批的情況下，補償協(xié)議的補償范圍需關(guān)注各省有無具體規(guī)定

根據(jù)137號文的規(guī)定，根據(jù)礦產(chǎn)資源類型的不同，壓覆礦產(chǎn)資源需經(jīng)省級以上自然資源行政主管部門審批或需經(jīng)自然資源部審批。對于需經(jīng)自然資源部審批的壓覆，其補償標(biāo)準(zhǔn)可參照137號文中的規(guī)定。但對于僅需省級以上自然資源行政主管部門審批的礦產(chǎn)資源補償協(xié)議的補償標(biāo)準(zhǔn)，交由省級人民政府制定。因此，對于該類壓覆，補償范圍需關(guān)注各省有無具體規(guī)定。

例如，《江西省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范省重點建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源評估補償工作的通知》（贛府廳字[2013]15號）規(guī)定：“六、省重點建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源的補償內(nèi)容，包括探礦權(quán)補償和采礦權(quán)補償兩個方面：（一）探礦權(quán)以被壓覆的礦區(qū)范圍內(nèi)探礦權(quán)價款、實際投入的勘查投資及其他相關(guān)投入為依據(jù)補償；整個礦區(qū)或核心區(qū)域被壓覆的，應(yīng)按照取得該礦業(yè)權(quán)的全部投資為依據(jù)補償。（二）采礦權(quán)補償由直接損失、出讓合同已繳價款組成。1．直接損失的補償。含所壓覆礦產(chǎn)資源分擔(dān)的勘察投資、已建的開采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施等直接損失。礦山開采、加工開發(fā)等專用設(shè)備按市場評估價減去設(shè)備出讓價給予補償，通用設(shè)備按搬遷所產(chǎn)生費用給予補償。2．已繳價款補償。按礦業(yè)權(quán)人被壓覆資源儲量在當(dāng)前市場條件下所應(yīng)繳的價款（無償取得的除外）給予補償。”

二

補償合同約定的補償標(biāo)準(zhǔn)與法定參考標(biāo)準(zhǔn)不一致時，如何處理

前述壓覆補償合同的補償標(biāo)準(zhǔn)僅是法定的參考標(biāo)準(zhǔn)，實踐中大量出現(xiàn)雙方協(xié)商達(dá)成的壓覆補償合同約定的補償標(biāo)準(zhǔn)與其不一致的情形。就此應(yīng)如何處理？

例如，在最高人民法院審理的（2012）民一終字第8號建設(shè)項目壓覆鐵礦探礦權(quán)糾紛二審案件中，雙方根據(jù)《評估報告》簽訂《補償合同》，但《補償合同》約定的補償標(biāo)準(zhǔn)與法定參考標(biāo)準(zhǔn)并不一致。雙方就此發(fā)生爭議，一審判決在認(rèn)定侵權(quán)事實及行為違法性時，按照審理侵權(quán)糾紛案件的思路審理，但就損害賠償后果部分，采用了審理合同糾紛案件的思路，以雙方當(dāng)事人的意思表示一致的合同約定，來認(rèn)定案件的侵權(quán)后果。二審法院維持一審一判決，這看似矛盾，實則不然。

首先，法院審理該案仍然是按照侵權(quán)案件的審理思路，并沒有因為《補償合同》的存在而將案件性質(zhì)改變?yōu)楹贤m紛。在侵權(quán)糾紛審理項下，針對侵權(quán)損害賠償額，法院綜合全案事實及證據(jù)情況，尋求合理的參考依據(jù)。

其次，一般情況下，如果不存在《評估報告》及《補償合同》，法院通常會應(yīng)當(dāng)事人一方的申請，對侵權(quán)損害后果的具體金額委托鑒定，至于鑒定或評估的參考依據(jù)，根據(jù)原《合同法》的規(guī)定，按照損失發(fā)生時的市場價格或其他合理方式計算（《民法典》的規(guī)定與此保持一致）。

最后，如果侵權(quán)人與被侵權(quán)人曾就賠償或補償事宜進(jìn)行協(xié)商，并由雙方或侵權(quán)人委托對損失進(jìn)行評估，雙方參考評估金額簽訂書面的補償協(xié)議，那么法院可能認(rèn)為評估報告所確定的評估結(jié)果可以作為案涉探礦權(quán)市場價值的參考。補償協(xié)議對于補償金額的約定視為雙方對損失金額達(dá)成的一致，故而依據(jù)補償合同約定的金額對損失金額予以認(rèn)定。這也符合侵權(quán)責(zé)任中的損失賠償責(zé)任可以由侵權(quán)人和被侵權(quán)人雙方約定的法理。

另外需要指出的是，上述案件原審法院判決中認(rèn)為“因案涉鐵路現(xiàn)已建成，救濟(jì)的方式以賠償損失為宜”，這充分說明，雖然根據(jù)原《侵權(quán)責(zé)任法》相關(guān)規(guī)定，承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的形式多種多樣，賠償損失只是其中的一種（《民法典》的規(guī)定與此基本保持一致）。但在該類建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源的案件中，因為建設(shè)項目已經(jīng)建成或?qū)⒁ǔ桑Ｖ箵p害或恢復(fù)原狀將可能造成更大的損失，因此法院通常會考慮案件實際情況，不予支持恢復(fù)原狀、停止侵權(quán)等此類侵權(quán)責(zé)任方式的訴訟請求，僅判決賠償建設(shè)項目壓覆所導(dǎo)致的損失。

后記

基于多年來代理大量礦產(chǎn)資源及礦業(yè)權(quán)類案件的實踐經(jīng)驗，我們編寫了《礦產(chǎn)資源及礦業(yè)權(quán)糾紛實務(wù)焦點問題案例精析》一書，并已由法律出版社出版。

在該書的基礎(chǔ)上，我們在“金杜研究院”開辟“礦產(chǎn)資源及礦業(yè)權(quán)糾紛”專欄，逐步推送相關(guān)文章，主要涉及礦業(yè)權(quán)出讓、礦業(yè)權(quán)及礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)讓、礦業(yè)權(quán)租賃、礦業(yè)權(quán)承包、礦業(yè)權(quán)合作、礦業(yè)權(quán)抵押、礦業(yè)權(quán)侵權(quán)、建設(shè)項目壓覆礦業(yè)權(quán)等諸多問題。

篇幅所限，我們推送的文章主要以法律問題分析而非案例探討的方式呈現(xiàn)，如您希望了解更多的案例分析內(nèi)容，請參閱《礦產(chǎn)資源及礦業(yè)權(quán)糾紛實務(wù)焦點問題案例精析》一書。