礦產(chǎn)資源及礦業(yè)權糾紛（四）丨建設項目壓覆礦產(chǎn)資源的補償標準是什么？

2022-07-22 14:23:18
來源：
0
0
添加收藏

建設項目（例如鐵路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物等）壓覆礦產(chǎn)資源，將對該區(qū)域內(nèi)的采礦權或探礦權行使產(chǎn)生影響，故需向權利人進行補償。補償標準如何確定？實踐中的看法不一，我們根據(jù)相關規(guī)定及實踐經(jīng)驗總結如下。

一

有國家層面的法定參考補償范圍，但實踐中補償范圍的確定可能超出該范圍，同時也需關注各省有無具體規(guī)定

（一）國家層面的法定參考補償范圍

根據(jù)原國土資源部《關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕137號，下稱“137號文”）的規(guī)定，補償協(xié)議中補償?shù)姆秶瓌t上應包括：第一，礦業(yè)權人被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應繳的價款；第二，所壓覆的礦產(chǎn)資源分擔的勘查投資、已建的開采設施投入和搬遷相應設施等直接損失。

1. 關于“礦業(yè)權人被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應繳的價款”

根據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（2009年修正，下稱“《礦產(chǎn)資源法》”）等規(guī)定，被壓覆的礦業(yè)權人應繳的價款，是指在礦業(yè)權有償取得制度下，礦業(yè)權人被壓覆的資源儲量按照國家有關規(guī)定繳納的資源稅、資源補償費、礦業(yè)權出讓收益等。這是因為，被壓覆的礦業(yè)權人應繳的價款，即成為其因建設項目壓覆礦產(chǎn)資源而遭受的損失，但又由于該等損失系因建設項目壓覆礦產(chǎn)資源引發(fā)，故該等損失的承擔主體應為壓覆礦產(chǎn)資源的建設單位。

該問題項下還涉及壓覆范圍和資源量如何確定的問題。根據(jù)相關規(guī)定及實踐總結如下：

① 如果建設單位與礦業(yè)權人在補償協(xié)議中已明確約定，或者自然資源主管部門就此出具了壓覆礦產(chǎn)資源補償建議函等正式文件，可據(jù)此認定壓覆區(qū)域范圍。

② 如果建設單位與礦業(yè)權人對此有爭議，則法院可能援引相關法律規(guī)定進行綜合認定，例如《礦產(chǎn)資源法》第二十條僅規(guī)定，非經(jīng)國務院授權的有關主管部門同意，不得在重要工業(yè)區(qū)、大型水利工程設施、城鎮(zhèn)市政工程設施附近“一定距離以內(nèi)”、鐵路、重要公路兩側“一定距離以內(nèi)”、重要河流、堤壩兩側“一定距離以內(nèi)”開采礦產(chǎn)資源，那么對于何為“一定距離以內(nèi)”，則需要根據(jù)其他相關法律法規(guī)確定。

③ 如果因建設單位的建設行為，礦業(yè)權人被責令關閉全部礦區(qū)，則全部礦區(qū)可視為被壓覆區(qū)域。

由于礦產(chǎn)資源通常埋藏于地下，且存在一個礦區(qū)有多個建設項目交叉壓覆的情況，對建設項目壓覆的資源量通常難以確定，實踐中一般由專業(yè)的中介機構，根據(jù)科學的評估方法出具壓覆資源量的評估報告。

2.關于“直接損失”和“間接損失”

損失又分為直接損失和間接損失（或稱預期利益損失）。直接損失一般指受害人現(xiàn)有財產(chǎn)的減少，也就是加害人不法行為侵害受害人的財產(chǎn)權利，致使受害人現(xiàn)有財產(chǎn)直接受到的損失。在建設項目壓覆礦產(chǎn)資源領域，該等損失主要體現(xiàn)在勘查投資、已建的開采設施投入和搬遷礦區(qū)原有設施等方面。

有觀點認為，137號文的規(guī)定將“間接損失”排除在外。這是因為，在建設項目壓覆礦產(chǎn)資源情況下，所壓覆的資源在未來能否獲得收益，會因為礦產(chǎn)品市場價格及整體經(jīng)濟形勢變化等原因而難以確定，且若是探礦權受到壓覆，本身探礦權人未來能否取得該區(qū)域的采礦權、能否正常開采出礦產(chǎn)資源并銷售礦產(chǎn)品尚存在不確定性，故更無法認定間接損失。

但也有觀點認為，無論是探礦權還是采礦權，權利人均有實現(xiàn)預期收益的正當、合理預期，故應當保護礦業(yè)權人的預期利益損失即間接損失。由于137號文至今已有十年，且其為原國土資源部的部門規(guī)范性文件，故實踐中是否必須參照該規(guī)定，僅對礦業(yè)權人的直接損失給予補償，存在較大爭議。

最高人民法院近年來的裁判觀點支持對礦業(yè)權人的間接損失給予補償

① 最高人民法院在（2017）最高法民終493號鐵路壓覆煤礦探礦權糾紛二審民事判決書中認為：“侵害探礦權應補償或賠償其相應財產(chǎn)價值，137號文強調(diào)的是行政審批管理職責，不能直接作為處理民事主體之間民事權益糾紛的依據(jù)。”

② 最高人民法院在（2019）最高法民終289號財產(chǎn)損害賠償責任糾紛二審判決書中認為，侵權損害賠償采用“填平”原則，目的在于使被侵權人盡可能恢復到未遭受加害行為之前應有的狀態(tài)。根據(jù)原《中華人民共和國侵權責任法》（2010年7月1日起施行，2021年1月1日廢止，下稱“《侵權責任法》”）第十九條“侵害他人財產(chǎn)的，財產(chǎn)損失按照損失發(fā)生時的市場價格或者其他方式計算”的規(guī)定，財產(chǎn)損失是指實際損失，包括直接損失（現(xiàn)有財產(chǎn)的減少）和間接損失（可得利益的喪失）。

國家層面的文件也表明了“提高補償標準”的精神

即：中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見》（2019年4月14日發(fā)布實施）指出：“建立健全依法建設占用各類自然生態(tài)空間和壓覆礦產(chǎn)的占用補償制度，嚴格占用條件，提高補償標準。”

（二）壓覆礦產(chǎn)資源需經(jīng)省級自然資源行政主管部門審批的情況下，補償協(xié)議的補償范圍需關注各省有無具體規(guī)定

根據(jù)137號文的規(guī)定，根據(jù)礦產(chǎn)資源類型的不同，壓覆礦產(chǎn)資源需經(jīng)省級以上自然資源行政主管部門審批或需經(jīng)自然資源部審批。對于需經(jīng)自然資源部審批的壓覆，其補償標準可參照137號文中的規(guī)定。但對于僅需省級以上自然資源行政主管部門審批的礦產(chǎn)資源補償協(xié)議的補償標準，交由省級人民政府制定。因此，對于該類壓覆，補償范圍需關注各省有無具體規(guī)定。

例如，《江西省人民政府辦公廳關于進一步規(guī)范省重點建設項目壓覆礦產(chǎn)資源評估補償工作的通知》（贛府廳字[2013]15號）規(guī)定：“六、省重點建設項目壓覆礦產(chǎn)資源的補償內(nèi)容，包括探礦權補償和采礦權補償兩個方面：（一）探礦權以被壓覆的礦區(qū)范圍內(nèi)探礦權價款、實際投入的勘查投資及其他相關投入為依據(jù)補償；整個礦區(qū)或核心區(qū)域被壓覆的，應按照取得該礦業(yè)權的全部投資為依據(jù)補償。（二）采礦權補償由直接損失、出讓合同已繳價款組成。1．直接損失的補償。含所壓覆礦產(chǎn)資源分擔的勘察投資、已建的開采設施投入和搬遷相應設施等直接損失。礦山開采、加工開發(fā)等專用設備按市場評估價減去設備出讓價給予補償，通用設備按搬遷所產(chǎn)生費用給予補償。2．已繳價款補償。按礦業(yè)權人被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應繳的價款（無償取得的除外）給予補償。”

二

補償合同約定的補償標準與法定參考標準不一致時，如何處理

前述壓覆補償合同的補償標準僅是法定的參考標準，實踐中大量出現(xiàn)雙方協(xié)商達成的壓覆補償合同約定的補償標準與其不一致的情形。就此應如何處理？

例如，在最高人民法院審理的（2012）民一終字第8號建設項目壓覆鐵礦探礦權糾紛二審案件中，雙方根據(jù)《評估報告》簽訂《補償合同》，但《補償合同》約定的補償標準與法定參考標準并不一致。雙方就此發(fā)生爭議，一審判決在認定侵權事實及行為違法性時，按照審理侵權糾紛案件的思路審理，但就損害賠償后果部分，采用了審理合同糾紛案件的思路，以雙方當事人的意思表示一致的合同約定，來認定案件的侵權后果。二審法院維持一審一判決，這看似矛盾，實則不然。

首先，法院審理該案仍然是按照侵權案件的審理思路，并沒有因為《補償合同》的存在而將案件性質(zhì)改變?yōu)楹贤m紛。在侵權糾紛審理項下，針對侵權損害賠償額，法院綜合全案事實及證據(jù)情況，尋求合理的參考依據(jù)。

其次，一般情況下，如果不存在《評估報告》及《補償合同》，法院通常會應當事人一方的申請，對侵權損害后果的具體金額委托鑒定，至于鑒定或評估的參考依據(jù)，根據(jù)原《合同法》的規(guī)定，按照損失發(fā)生時的市場價格或其他合理方式計算（《民法典》的規(guī)定與此保持一致）。

最后，如果侵權人與被侵權人曾就賠償或補償事宜進行協(xié)商，并由雙方或侵權人委托對損失進行評估，雙方參考評估金額簽訂書面的補償協(xié)議，那么法院可能認為評估報告所確定的評估結果可以作為案涉探礦權市場價值的參考。補償協(xié)議對于補償金額的約定視為雙方對損失金額達成的一致，故而依據(jù)補償合同約定的金額對損失金額予以認定。這也符合侵權責任中的損失賠償責任可以由侵權人和被侵權人雙方約定的法理。

另外需要指出的是，上述案件原審法院判決中認為“因案涉鐵路現(xiàn)已建成，救濟的方式以賠償損失為宜”，這充分說明，雖然根據(jù)原《侵權責任法》相關規(guī)定，承擔侵權責任的形式多種多樣，賠償損失只是其中的一種（《民法典》的規(guī)定與此基本保持一致）。但在該類建設項目壓覆礦產(chǎn)資源的案件中，因為建設項目已經(jīng)建成或?qū)⒁ǔ�，停止損害或恢復原狀將可能造成更大的損失，因此法院通常會考慮案件實際情況，不予支持恢復原狀、停止侵權等此類侵權責任方式的訴訟請求，僅判決賠償建設項目壓覆所導致的損失。

后記

基于多年來代理大量礦產(chǎn)資源及礦業(yè)權類案件的實踐經(jīng)驗，我們編寫了《礦產(chǎn)資源及礦業(yè)權糾紛實務焦點問題案例精析》一書，并已由法律出版社出版。

在該書的基礎上，我們在“金杜研究院”開辟“礦產(chǎn)資源及礦業(yè)權糾紛”專欄，逐步推送相關文章，主要涉及礦業(yè)權出讓、礦業(yè)權及礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)讓、礦業(yè)權租賃、礦業(yè)權承包、礦業(yè)權合作、礦業(yè)權抵押、礦業(yè)權侵權、建設項目壓覆礦業(yè)權等諸多問題。

篇幅所限，我們推送的文章主要以法律問題分析而非案例探討的方式呈現(xiàn)，如您希望了解更多的案例分析內(nèi)容，請參閱《礦產(chǎn)資源及礦業(yè)權糾紛實務焦點問題案例精析》一書。