礦產(chǎn)資源及礦業(yè)權(quán)糾紛（六）丨礦業(yè)權(quán)出讓登記瑕疵產(chǎn)生權(quán)屬爭(zhēng)議，權(quán)利人如何尋求救濟(jì)？

 

礦業(yè)權(quán)出讓過(guò)程中，經(jīng)常發(fā)生實(shí)際投資主體無(wú)法取得礦業(yè)權(quán)的情況，由于礦業(yè)權(quán)的特殊性，相關(guān)爭(zhēng)議解決方式有時(shí)不同于一般的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，如果選擇了不正確的救濟(jì)途徑，就有可能費(fèi)盡心力卻一無(wú)所獲，本文梳理了礦業(yè)權(quán)出讓登記瑕疵產(chǎn)生權(quán)屬爭(zhēng)議的民事及行政救濟(jì)途徑，以期為相關(guān)商業(yè)實(shí)踐提供參考。

一

因礦業(yè)權(quán)出讓存在登記瑕疵而產(chǎn)生權(quán)屬爭(zhēng)議，當(dāng)事人能否直接請(qǐng)求人民法院就礦業(yè)權(quán)歸屬作出民事確權(quán)判決？

（一）礦業(yè)權(quán)證兼具物權(quán)憑證與行政許可雙重屬性，難以通過(guò)民事訴訟直接否定其效力

通常而言，對(duì)于因登記瑕疵而產(chǎn)生的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬爭(zhēng)議，當(dāng)事人可以依據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》（2021年1月1日起施行，下稱(chēng)“《民法典》”）第二百二十條、原《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（2007年10月1日起施行，2021年1月1日廢止，下稱(chēng)“《物權(quán)法》”）第十九條等規(guī)定，請(qǐng)求法院作出民事確權(quán)判決。相較其他救濟(jì)途徑而言，民事訴訟具有訴訟主體相對(duì)平等、程序相對(duì)完善、保護(hù)利益直接等優(yōu)點(diǎn)，因此往往更受當(dāng)事人青睞。

但是，根據(jù)《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》（2009年修正，下稱(chēng)“《礦產(chǎn)資源法》”）及其實(shí)施細(xì)則的有關(guān)規(guī)定，國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的勘查、開(kāi)采實(shí)行許可證制度�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（2020年修正，法釋〔2020〕17號(hào)）第三條第一款規(guī)定：“受讓人請(qǐng)求自礦產(chǎn)資源勘查許可證、采礦許可證載明的有效期起始日確認(rèn)其探礦權(quán)、采礦權(quán)的，人民法院應(yīng)予支持。”

最高人民法院環(huán)境資源審判庭編著的《最高人民法院礦業(yè)權(quán)司法解釋理解與適用》一書(shū)中，將其解讀為：“礦業(yè)權(quán)作為一種特殊的用益物權(quán)，除適用《物權(quán)法》外，還受《礦產(chǎn)資源法》以及《行政許可法》等法律法規(guī)的規(guī)范，其權(quán)利載體——礦產(chǎn)資源勘探許可證、采礦許可證并非僅僅是礦業(yè)權(quán)的物權(quán)憑證，同時(shí)也是行政許可的法律文書(shū)。”

據(jù)此，礦產(chǎn)資源勘查許可證、采礦許可證作為礦業(yè)權(quán)的權(quán)利憑證，其不僅是礦業(yè)權(quán)的物權(quán)憑證，也體現(xiàn)了礦業(yè)權(quán)取得過(guò)程中的行政許可特征，既具有民事權(quán)利的外觀，也具有行政許可授權(quán)行為的特殊性。 

進(jìn)一步而言，《中華人民共和國(guó)行政許可法》（2019年修訂）第二條規(guī)定：“本法所稱(chēng)行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。”第九條規(guī)定：“依法取得的行政許可，除法律、法規(guī)規(guī)定依照法定條件和程序可以轉(zhuǎn)讓的外，不得轉(zhuǎn)讓。”在此基礎(chǔ)上，《礦產(chǎn)資源法》、國(guó)務(wù)院《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》（2014年修訂）《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》（2014年修訂）等相關(guān)規(guī)定也就礦業(yè)權(quán)的管理、審批等行政權(quán)限等作出了專(zhuān)門(mén)規(guī)定。 

因此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，礦業(yè)權(quán)的設(shè)立及變更屬于行政機(jī)關(guān)的行政管理職能，法院雖可以在行政訴訟案件中對(duì)其合法性加以審查，但不宜在民事訴訟中越過(guò)礦業(yè)權(quán)證直接認(rèn)定礦業(yè)權(quán)的歸屬。否則，司法權(quán)將逾越其邊界，而處理了行政權(quán)范圍的事項(xiàng)。 

最高人民法院于2016年7月發(fā)布的礦業(yè)權(quán)民事糾紛典型案例中，即有“孫某等三人與玄某探礦權(quán)權(quán)屬糾紛案”。最高人民法院在案例典型意義中認(rèn)為，判決駁回當(dāng)事人直接變更礦業(yè)權(quán)權(quán)屬的請(qǐng)求，是對(duì)行政機(jī)關(guān)行政管理職能的尊重，準(zhǔn)確把握了司法介入的法定邊界。

（二）基于礦業(yè)權(quán)出讓合同的相對(duì)性，非合同主體難以通過(guò)民事訴訟確認(rèn)其為礦業(yè)權(quán)人

即使忽略礦業(yè)權(quán)登記的行政屬性，而將其單純視為自然資源主管部門(mén)履行礦業(yè)權(quán)出讓合同的行為，基于合同的相對(duì)性，自然資源主管部門(mén)也僅負(fù)有向合同相對(duì)人出讓礦業(yè)權(quán)的合同義務(wù)。合同之外的主體向自然資源主管部門(mén)主張合同權(quán)利缺少合同依據(jù)，也難以得到支持。 

即使是在受托人代理實(shí)際投資人簽訂礦業(yè)權(quán)出讓合同的情況下，只要自然資源主管部門(mén)在訂立出讓合同時(shí)無(wú)從了解受托人與實(shí)際投資人之間的代理關(guān)系，則根據(jù)《民法典》第九百二十五條、原《中華人民共和國(guó)合同法》（1999年10月1日起施行，2021年1月1日廢止，下稱(chēng)“《合同法》”）第四百零二條之規(guī)定，也不能將實(shí)際投資人視為礦業(yè)權(quán)出讓合同的主體，因此實(shí)際投資人也就不能通過(guò)民事訴訟途徑主張自己為真正的礦業(yè)權(quán)人。

二

無(wú)法請(qǐng)求法院直接確認(rèn)礦業(yè)權(quán)歸屬情況下的其他民事救濟(jì)途徑

如上文所述，當(dāng)事人因礦業(yè)權(quán)存在登記瑕疵而就其權(quán)利歸屬產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)，不能請(qǐng)求人民法院直接作出民事確權(quán)判決。但是，對(duì)于礦業(yè)權(quán)實(shí)際投資人而言，民事救濟(jì)途徑并非毫無(wú)意義，尤其是在受托人違反委托合同約定，并采取欺詐等不法方式將礦業(yè)權(quán)登記在自己名下等情形時(shí)，作為委托人的實(shí)際投資人依然可以起訴受托人，要求其承擔(dān)違約責(zé)任、賠償損失。 

由于礦業(yè)權(quán)的現(xiàn)存價(jià)值以及受托人此前因礦業(yè)權(quán)而獲得的收益，均應(yīng)屬于委托人在合同履行后可以預(yù)期獲得的利益范疇，委托人可以依據(jù)《民法典》第五百八十四條（《合同法》第一百一十三條第一款）之規(guī)定，向受托人請(qǐng)求實(shí)際損失賠償和預(yù)期利益賠償。 

值得注意的是，在民事訴訟案件中，委托人也可以嘗試將委托合同的目的解釋為“委托人最終取得礦業(yè)權(quán)”，進(jìn)而主張受托方應(yīng)以轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)的形式繼續(xù)履行合同，從而將民事上的物權(quán)確認(rèn)之訴調(diào)整為行為給付之訴，避免法院裁判逾越司法權(quán)力的邊界。但需要注意的是，能否從委托合同中解讀出轉(zhuǎn)讓的含義，受托人的礦業(yè)權(quán)證照是否會(huì)被行政機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)，以及行政機(jī)關(guān)能否批準(zhǔn)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓等因素均存在較大的不確定性，因此能否采取該種訴訟策略，仍需結(jié)合具體案情加以審慎判斷。

三

當(dāng)事人能否作為利害關(guān)系人起訴自然資源主管部門(mén)？

部分案例中，實(shí)際投資人在民事訴訟結(jié)果不利的情況下，也會(huì)嘗試通過(guò)行政訴訟途徑尋求救濟(jì)，但實(shí)際結(jié)果可能依然不甚理想。原因主要在于，法院可能認(rèn)為礦業(yè)權(quán)行政出讓或登記行為沒(méi)有對(duì)實(shí)際投資人合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響，不具有可訴性。就此我們簡(jiǎn)要分析如下。 

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)）第一條第二款規(guī)定：“下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：（十）對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為。”《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》（法釋〔2015〕9號(hào)，2018年2月8日廢止）第三條第一款規(guī)定：“有下列情形之一，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴：（八）行政行為對(duì)其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的”。 

上述規(guī)定的目的，主要在于行政案件中當(dāng)事人提出的行政訴訟請(qǐng)求應(yīng)具有“訴的利益”，即有利用司法程序保護(hù)的必要。如果行政機(jī)關(guān)的行為并未實(shí)質(zhì)性的影響到當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，則法院也就沒(méi)有對(duì)當(dāng)事人訴求和權(quán)利進(jìn)行審理和司法保護(hù)的必要。另一個(gè)角度而言，如果行政機(jī)關(guān)的行為不對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，就不具有行政訴訟法的可訴性，也就不屬于行政訴訟的受案范圍。 

因此，礦業(yè)權(quán)投資主體應(yīng)當(dāng)高度重視自然資源主管部門(mén)行政行為對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓中權(quán)利主體認(rèn)定的重要作用。如果在礦業(yè)權(quán)出讓或礦業(yè)權(quán)證登記過(guò)程中，實(shí)際投資人均未出現(xiàn)，此時(shí)確實(shí)難以認(rèn)定行政行為對(duì)實(shí)際投資人權(quán)益產(chǎn)生影響。如果實(shí)際投資人曾參與到礦業(yè)權(quán)出讓或礦業(yè)權(quán)證登記過(guò)程中，但最終未被登記為礦業(yè)權(quán)人，此時(shí)行政機(jī)關(guān)的行為就可能損害實(shí)際投資人的權(quán)益。此種情況下，應(yīng)當(dāng)允許投資人提起對(duì)行政機(jī)關(guān)的訴訟。 

總之，我們建議礦業(yè)權(quán)投資主體在辦理礦業(yè)權(quán)證照過(guò)程中，應(yīng)盡量做到全程參與，才能防患于未然。如果發(fā)生糾紛，也要充分進(jìn)行法律分析和論證，理智選擇訴訟策略和維權(quán)路徑，才能最大化的減少損失，維護(hù)己方合法權(quán)益。

后記

基于多年來(lái)代理大量礦產(chǎn)資源及礦業(yè)權(quán)類(lèi)案件的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們編寫(xiě)了《礦產(chǎn)資源及礦業(yè)權(quán)糾紛實(shí)務(wù)焦點(diǎn)問(wèn)題案例精析》一書(shū)，并已由法律出版社出版。

在該書(shū)的基礎(chǔ)上，我們?cè)?ldquo;金杜研究院”開(kāi)辟“礦產(chǎn)資源及礦業(yè)權(quán)糾紛”專(zhuān)欄，逐步推送相關(guān)文章，主要涉及礦業(yè)權(quán)出讓、礦業(yè)權(quán)及礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)讓、礦業(yè)權(quán)租賃、礦業(yè)權(quán)承包、礦業(yè)權(quán)合作、礦業(yè)權(quán)抵押、礦業(yè)權(quán)侵權(quán)、建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦業(yè)權(quán)等諸多問(wèn)題。

篇幅所限，我們推送的文章主要以法律問(wèn)題分析而非案例探討的方式呈現(xiàn)，如您希望了解更多的案例分析內(nèi)容，請(qǐng)參閱《礦產(chǎn)資源及礦業(yè)權(quán)糾紛實(shí)務(wù)焦點(diǎn)問(wèn)題案例精析》一書(shū)。

 

 

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