礦產資源及礦業(yè)權糾紛（六）丨礦業(yè)權出讓登記瑕疵產生權屬爭議，權利人如何尋求救濟？

 

礦業(yè)權出讓過程中，經常發(fā)生實際投資主體無法取得礦業(yè)權的情況，由于礦業(yè)權的特殊性，相關爭議解決方式有時不同于一般的不動產物權，如果選擇了不正確的救濟途徑，就有可能費盡心力卻一無所獲，本文梳理了礦業(yè)權出讓登記瑕疵產生權屬爭議的民事及行政救濟途徑，以期為相關商業(yè)實踐提供參考。

一

因礦業(yè)權出讓存在登記瑕疵而產生權屬爭議，當事人能否直接請求人民法院就礦業(yè)權歸屬作出民事確權判決？

（一）礦業(yè)權證兼具物權憑證與行政許可雙重屬性，難以通過民事訴訟直接否定其效力

通常而言，對于因登記瑕疵而產生的不動產權屬爭議，當事人可以依據《中華人民共和國民法典》（2021年1月1日起施行，下稱“《民法典》”）第二百二十條、原《中華人民共和國物權法》（2007年10月1日起施行，2021年1月1日廢止，下稱“《物權法》”）第十九條等規(guī)定，請求法院作出民事確權判決。相較其他救濟途徑而言，民事訴訟具有訴訟主體相對平等、程序相對完善、保護利益直接等優(yōu)點，因此往往更受當事人青睞。

但是，根據《中華人民共和國礦產資源法》（2009年修正，下稱“《礦產資源法》”）及其實施細則的有關規(guī)定，國家對礦產資源的勘查、開采實行許可證制度。《最高人民法院關于審理礦業(yè)權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（2020年修正，法釋〔2020〕17號）第三條第一款規(guī)定：“受讓人請求自礦產資源勘查許可證、采礦許可證載明的有效期起始日確認其探礦權、采礦權的，人民法院應予支持。”

最高人民法院環(huán)境資源審判庭編著的《最高人民法院礦業(yè)權司法解釋理解與適用》一書中，將其解讀為：“礦業(yè)權作為一種特殊的用益物權，除適用《物權法》外，還受《礦產資源法》以及《行政許可法》等法律法規(guī)的規(guī)范，其權利載體——礦產資源勘探許可證、采礦許可證并非僅僅是礦業(yè)權的物權憑證，同時也是行政許可的法律文書。”

據此，礦產資源勘查許可證、采礦許可證作為礦業(yè)權的權利憑證，其不僅是礦業(yè)權的物權憑證，也體現了礦業(yè)權取得過程中的行政許可特征，既具有民事權利的外觀，也具有行政許可授權行為的特殊性。 

進一步而言，《中華人民共和國行政許可法》（2019年修訂）第二條規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。”第九條規(guī)定：“依法取得的行政許可，除法律、法規(guī)規(guī)定依照法定條件和程序可以轉讓的外，不得轉讓。”在此基礎上，《礦產資源法》、國務院《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》（2014年修訂）《礦產資源開采登記管理辦法》（2014年修訂）等相關規(guī)定也就礦業(yè)權的管理、審批等行政權限等作出了專門規(guī)定。 

因此，有觀點認為，礦業(yè)權的設立及變更屬于行政機關的行政管理職能，法院雖可以在行政訴訟案件中對其合法性加以審查，但不宜在民事訴訟中越過礦業(yè)權證直接認定礦業(yè)權的歸屬。否則，司法權將逾越其邊界，而處理了行政權范圍的事項。 

最高人民法院于2016年7月發(fā)布的礦業(yè)權民事糾紛典型案例中，即有“孫某等三人與玄某探礦權權屬糾紛案”。最高人民法院在案例典型意義中認為，判決駁回當事人直接變更礦業(yè)權權屬的請求，是對行政機關行政管理職能的尊重，準確把握了司法介入的法定邊界。

（二）基于礦業(yè)權出讓合同的相對性，非合同主體難以通過民事訴訟確認其為礦業(yè)權人

即使忽略礦業(yè)權登記的行政屬性，而將其單純視為自然資源主管部門履行礦業(yè)權出讓合同的行為，基于合同的相對性，自然資源主管部門也僅負有向合同相對人出讓礦業(yè)權的合同義務。合同之外的主體向自然資源主管部門主張合同權利缺少合同依據，也難以得到支持。 

即使是在受托人代理實際投資人簽訂礦業(yè)權出讓合同的情況下，只要自然資源主管部門在訂立出讓合同時無從了解受托人與實際投資人之間的代理關系，則根據《民法典》第九百二十五條、原《中華人民共和國合同法》（1999年10月1日起施行，2021年1月1日廢止，下稱“《合同法》”）第四百零二條之規(guī)定，也不能將實際投資人視為礦業(yè)權出讓合同的主體，因此實際投資人也就不能通過民事訴訟途徑主張自己為真正的礦業(yè)權人。

二

無法請求法院直接確認礦業(yè)權歸屬情況下的其他民事救濟途徑

如上文所述，當事人因礦業(yè)權存在登記瑕疵而就其權利歸屬產生爭議時，不能請求人民法院直接作出民事確權判決。但是，對于礦業(yè)權實際投資人而言，民事救濟途徑并非毫無意義，尤其是在受托人違反委托合同約定，并采取欺詐等不法方式將礦業(yè)權登記在自己名下等情形時，作為委托人的實際投資人依然可以起訴受托人，要求其承擔違約責任、賠償損失。 

由于礦業(yè)權的現存價值以及受托人此前因礦業(yè)權而獲得的收益，均應屬于委托人在合同履行后可以預期獲得的利益范疇，委托人可以依據《民法典》第五百八十四條（《合同法》第一百一十三條第一款）之規(guī)定，向受托人請求實際損失賠償和預期利益賠償。 

值得注意的是，在民事訴訟案件中，委托人也可以嘗試將委托合同的目的解釋為“委托人最終取得礦業(yè)權”，進而主張受托方應以轉讓礦業(yè)權的形式繼續(xù)履行合同，從而將民事上的物權確認之訴調整為行為給付之訴，避免法院裁判逾越司法權力的邊界。但需要注意的是，能否從委托合同中解讀出轉讓的含義，受托人的礦業(yè)權證照是否會被行政機關撤銷，以及行政機關能否批準礦業(yè)權轉讓等因素均存在較大的不確定性，因此能否采取該種訴訟策略，仍需結合具體案情加以審慎判斷。

三

當事人能否作為利害關系人起訴自然資源主管部門？

部分案例中，實際投資人在民事訴訟結果不利的情況下，也會嘗試通過行政訴訟途徑尋求救濟，但實際結果可能依然不甚理想。原因主要在于，法院可能認為礦業(yè)權行政出讓或登記行為沒有對實際投資人合法權益產生實際影響，不具有可訴性。就此我們簡要分析如下。 

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號）第一條第二款規(guī)定：“下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：（十）對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為。”《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（法釋〔2015〕9號，2018年2月8日廢止）第三條第一款規(guī)定：“有下列情形之一，已經立案的，應當裁定駁回起訴：（八）行政行為對其合法權益明顯不產生實際影響的”。 

上述規(guī)定的目的，主要在于行政案件中當事人提出的行政訴訟請求應具有“訴的利益”，即有利用司法程序保護的必要。如果行政機關的行為并未實質性的影響到當事人的權利義務，則法院也就沒有對當事人訴求和權利進行審理和司法保護的必要。另一個角度而言，如果行政機關的行為不對相對人的權利義務產生實際影響，就不具有行政訴訟法的可訴性，也就不屬于行政訴訟的受案范圍。 

因此，礦業(yè)權投資主體應當高度重視自然資源主管部門行政行為對礦業(yè)權出讓中權利主體認定的重要作用。如果在礦業(yè)權出讓或礦業(yè)權證登記過程中，實際投資人均未出現，此時確實難以認定行政行為對實際投資人權益產生影響。如果實際投資人曾參與到礦業(yè)權出讓或礦業(yè)權證登記過程中，但最終未被登記為礦業(yè)權人，此時行政機關的行為就可能損害實際投資人的權益。此種情況下，應當允許投資人提起對行政機關的訴訟。 

總之，我們建議礦業(yè)權投資主體在辦理礦業(yè)權證照過程中，應盡量做到全程參與，才能防患于未然。如果發(fā)生糾紛，也要充分進行法律分析和論證，理智選擇訴訟策略和維權路徑，才能最大化的減少損失，維護己方合法權益。

后記

基于多年來代理大量礦產資源及礦業(yè)權類案件的實踐經驗，我們編寫了《礦產資源及礦業(yè)權糾紛實務焦點問題案例精析》一書，并已由法律出版社出版。

在該書的基礎上，我們在“金杜研究院”開辟“礦產資源及礦業(yè)權糾紛”專欄，逐步推送相關文章，主要涉及礦業(yè)權出讓、礦業(yè)權及礦產資源轉讓、礦業(yè)權租賃、礦業(yè)權承包、礦業(yè)權合作、礦業(yè)權抵押、礦業(yè)權侵權、建設項目壓覆礦業(yè)權等諸多問題。

篇幅所限，我們推送的文章主要以法律問題分析而非案例探討的方式呈現，如您希望了解更多的案例分析內容，請參閱《礦產資源及礦業(yè)權糾紛實務焦點問題案例精析》一書。

 

 

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