案例解析丨政策性關閉礦山應遵循正當程序并對礦山企業(yè)進行補償

案件 · 導語

政策性關閉礦山應遵循正當程序和法治的基本要求，對于因此造成的被關閉礦山企業(yè)的直接損失，應予補償。

關鍵詞：政策性關閉 行政處罰 行政許可 補償  關閉礦山

案情概述

2013年10月，國務院辦公廳下發(fā)《關于進一步加強煤礦安全生產(chǎn)工作的意見》（國辦發(fā)〔2013〕99號），對9萬噸/年及以下不具備安全生產(chǎn)條件的煤礦依法重點關閉。

為貫徹落實上述國務院辦公廳政策文件，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局等十二部門、省人民政府辦公廳、省落后小煤礦關閉退出工作領導小組辦公室、省財政廳、省煤炭管理局、市人民政府辦公室、縣人民政府辦公室陸續(xù)印發(fā)相關文件，指導落后小煤礦關閉退出工作。

因原告A煤礦的設計生產(chǎn)能力、核定生產(chǎn)能力均為6萬噸/年，現(xiàn)狀條件不滿足上述政策礦井保留的要求；又因其無擴界范圍，也無法就近整合，且煤礦主動申請關閉，故2014年10月14日，被告B某縣人民政府依據(jù)上述文件決定直接關閉原告A煤礦，并公告送達。隨后，該縣相關職能部門決定對關閉煤礦的有關證照提請注銷，與此同時被告B與原告A就閉礦時間及獎補金額進行多次協(xié)商，未達成一致意見。2014年11月4日，被告B對原告A煤礦進行強制拆除、關閉礦井。原告A煤礦被強制關閉以后，被告B與原告A仍然就獎補金問題繼續(xù)協(xié)商，未達成一致意見。原告A不服，遂于2015年7月7日提起行政訴訟，請求確認被告B決定關閉并強制拆除原告A煤礦的行政行為違法并賠償原告A損失63916425元及相應利息。訴訟期間，對原告A實物損失進行了鑒定，結論為原告A實物資產(chǎn)為人民幣2538.84萬元，其中，井下資產(chǎn)為1011.71萬元，井上資產(chǎn)為1527.13萬元。

裁判摘要

1、被告B作出關閉決定的行政行為如何認定？

被告B作出的關閉決定，是執(zhí)行國務院辦公廳、國家安監(jiān)總局、省人民政府及相關部門印發(fā)的礦山關閉文件要求，落實國家煤礦安全生產(chǎn)政策的現(xiàn)實需要。在落實關閉政策前，被告B縣政府制定并公示了關閉退出評分標準（討論稿），并征求了各家煤礦意見。后根據(jù)正式的關閉退出評分辦法，按照評分排序確定原告A屬于被關閉之列并予以公示。公示期間原告A并未提出異議。后經(jīng)過省落后小煤礦關閉退出工作領導小組辦公室同意，被告B作出關閉決定，并進行公示。前述行為均是落實相關國家政策和上級文件的補償和實施要求，故被告B某縣人民政府為執(zhí)行國家政策作出關閉決定的行為并無不當。

2、被告B強制關閉原告A煤礦的行為是否合法？

被告B縣政府在作出關閉決定到正式實施強制封閉的過程中，多次與原告A就補償問題進行協(xié)商。在協(xié)商未果、催告督促無效且政策規(guī)定的關閉驗收時間將至之際，B縣政府按照上級要求實施了封閉礦井的行為，未超過必要的限度。整個關閉退出過程是多環(huán)節(jié)的綜合過程，是執(zhí)行國家相關政策的行為，不是依據(jù)法律作出的撤回行政許可行為，也不適用《中華人民共和國行政強制法》的相關規(guī)定，不宜認定違法。

3、原告A在關閉中的損失如何處理？

因本案關閉的情形屬于執(zhí)行國家政策的行為，其相應的獎補程序和措施也應遵循政策的規(guī)定。根據(jù)政策規(guī)定，原告A煤礦關閉可獲得獎補資金共計1060萬元，該資金系一攬子經(jīng)濟損失的補償，可以彌補A煤礦因關閉而造成的井下資產(chǎn)1011.71萬元的直接損失。原告A的井上資產(chǎn)并未因關閉退出而毀損，其實物價值仍然存在，原告A可自行搬遷或另行處置，因此不宜納入直接損失范圍。關于原告A提出的采礦權價值問題，原告A可依法申請退付。

本案經(jīng)過一審、二審、再審程序，法院最終判決，駁回原告A的訴訟請求，同時要求被告B縣政府在判決生效之日起六十日內支付原告A政策性關閉獎補資金1060萬元。

法律分析

1、地方政府依據(jù)政策規(guī)定作出的關閉礦山的決定，不屬于行政許可的撤回、也不屬于行政處罰

根據(jù)筆者咨詢及代理相關案件的情況來看，目前政策性關閉多是國家或地方政府基于安全生產(chǎn)、環(huán)境保護和產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化調整等要求，在對各類礦山進行綜合整治的過程中，對于拒絕整改或整改達標無望的未達標（不符合產(chǎn)業(yè)政策要求、安全生產(chǎn)標準、環(huán)保要求等）礦山，由地方政府依據(jù)國家政策或上級文件的要求而作出的關閉決定。此類關閉決定，既不是由于行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止或客觀情況發(fā)生重大變化而由頒發(fā)行政許可機關撤回行政許可的行為，也并非是地方政府對于違反安全生產(chǎn)、環(huán)境保護相關法律法規(guī)而作出的責令關閉礦山的行政處罰行為。

2、對于政策性關閉礦山的行政行為，也應遵循正當程序和法治的基本要求

由于關閉礦山的行為對礦山企業(yè)的權益產(chǎn)生了實際影響，因此該行為依然屬于具體行政行為。根據(jù)國家政策和上級文件，對于關閉礦山的標準和程序進行規(guī)定的，應當按照規(guī)定執(zhí)行。如果沒有明確規(guī)定的，也應當遵循正當程序和法治的基本要求，保證公平公正和礦山企業(yè)的合法訴求與權益。

3、因政策性關閉造成的損失，礦山企業(yè)有權獲得補償

對于政策性關閉的礦山如有實際損失的，有權獲得公平合理的補償。如果國家政策或上級文件對于關閉補償和相關措施有規(guī)定的，按照規(guī)定執(zhí)行。如果沒有明確規(guī)定的，也應當給予合理的補償。補償范圍一般為關閉礦山的直接損失或礦山的實際投入。

律師 · 提示

本案再審法院為最高人民法院，對政策性礦山關閉行政行為法律性質、行政行為合法性審查標準以及審查內容、礦山關閉補償范圍等問題具有指導和借鑒意義。在此律師提示，雖然目前我國立法并未對政策性關閉礦山的標準、程序作出具體明確的規(guī)定。但是在實踐中，從制定礦山關閉退出政策到執(zhí)行政策關閉礦山行為的實施，均應當做到公平合理、程序正當、并保障礦山企業(yè)的合法訴求與權益。否則，也存在被確認違法、賠償損失的風險。而礦山企業(yè)因在遭受不合理不合法的礦山關閉處理時，也應積極依法維權，保護自身合法權益。

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