文章來(lái)源于：法言礦語(yǔ)，原文鏈接：深思| 35號(hào)文宜廢不宜改的五大理由|對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓收益問(wèn)題的統(tǒng)一回復(fù)

 

近日，多人向筆者咨詢35號(hào)文何時(shí)廢止或修改。由于筆者只是意見提出者，并非立法決策者，所以難以回答，但根據(jù)各種渠道得知，自然資源部?jī)?nèi)部已經(jīng)達(dá)成共識(shí)。鑒于35號(hào)文的行文單位和主導(dǎo)單位是財(cái)政部，所以，沒有財(cái)政部的同意，自然資源部無(wú)權(quán)決策。

目前院士上書已獲批示，新華社的內(nèi)參和筆者參與的課題成果均已上報(bào)中央，《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（征求意見稿）即將公示，筆者申請(qǐng)的自然資源部《礦業(yè)權(quán)出讓收益制度研究》選題入選結(jié)果剛剛公布，相信針對(duì)35號(hào)文，最終會(huì)有一個(gè)說(shuō)法。

全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2021-2025年）前期研究選題遴選結(jié)果

序號(hào)	題目名稱	入選單位	申請(qǐng)人
七、礦產(chǎn)資源管理改革的方向和重點(diǎn)
20	礦業(yè)權(quán)出讓收益制度研究	北京市京師律師事務(wù)所	曹旭升

更有人邀請(qǐng)筆者寫一篇關(guān)于35號(hào)文如何修改的文章，筆者已經(jīng)回絕。因?yàn)楣P者通過(guò)一年來(lái)對(duì)35號(hào)文的深入研究，越來(lái)越認(rèn)為35號(hào)文只能廢止，不能修改，主要理由如下：

一、35號(hào)文法律血統(tǒng)不純，其制定無(wú)法律授權(quán)，立法程序錯(cuò)誤，若修改屬錯(cuò)上加錯(cuò)。

2016年12月30日下午，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十一次會(huì)議審議通過(guò)了《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》，法律位階屬黨內(nèi)文件，該文件具有指導(dǎo)作用，但根據(jù)《立法法》的規(guī)定，應(yīng)在全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)上升為法律之后才能在全國(guó)具有普遍適用性。

2017年4月13日，國(guó)務(wù)院直接印發(fā)國(guó)發(fā)〔2017〕29號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》（下稱29號(hào)文），全文照發(fā)了《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》，法律位階屬行政法規(guī)之下的國(guó)務(wù)院文件。該文件多條規(guī)定涉及對(duì)企業(yè)的征收，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，征收只有全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)通過(guò)法律的方式予以規(guī)定，國(guó)務(wù)院無(wú)權(quán)制定更無(wú)權(quán)授權(quán)其所屬的財(cái)政部和原國(guó)土資源部制定。

2017年6月29日，財(cái)政部和原國(guó)土資源部根據(jù)29號(hào)文的規(guī)定，發(fā)布關(guān)于印發(fā)《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》的通知（財(cái)綜〔2017〕35號(hào)）（下稱35號(hào)文），對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓收益如何征收做出了8條限制性規(guī)定和29條具體規(guī)定。

顯然，國(guó)務(wù)院發(fā)布29號(hào)文未經(jīng)全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，財(cái)政部和原國(guó)土資源部根據(jù)國(guó)務(wù)院未經(jīng)授權(quán)的授權(quán)制定35號(hào)文，僅有黨中央的血統(tǒng)，缺失法律血統(tǒng)，屬法律血統(tǒng)不純，立法程序錯(cuò)誤，若對(duì)35文進(jìn)行修改，屬錯(cuò)上加錯(cuò)。

二、35號(hào)文方向不對(duì)，與中央精神南轅北轍，若修改35號(hào)文，則屬調(diào)轉(zhuǎn)方向，相當(dāng)于全面否定35號(hào)文，還不如直接廢止。

中央精神是為企業(yè)降稅減費(fèi)，而35文實(shí)際上無(wú)限增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)。不論是國(guó)有企業(yè)、上市公司、還是民營(yíng)企業(yè)，都是怨聲載道、苦不堪言，地勘行業(yè)，更是舉步維艱。

現(xiàn)山東黃金、中國(guó)黃金、招遠(yuǎn)黃金三個(gè)超大國(guó)有企業(yè)，各自持有一個(gè)300噸以上的世界超大型金礦，但均因交不起幾十億元的礦業(yè)權(quán)出讓收益而辦不了采礦權(quán)證，導(dǎo)致無(wú)法融資、無(wú)法開采。

內(nèi)蒙公示的一個(gè)煤礦探礦權(quán)服務(wù)年限為181.7年，需要交納探礦權(quán)出讓收益109億元，相當(dāng)于一輩子要交納六輩子的錢，而且還不包括財(cái)務(wù)成本和建礦成本。

找筆者咨詢的一家民營(yíng)礦企，因?yàn)閮?chǔ)量需要在無(wú)煙煤和焦煤之間進(jìn)行相互調(diào)整，之前已經(jīng)交納7億多元礦業(yè)權(quán)價(jià)款，按原規(guī)定無(wú)需再交納礦業(yè)權(quán)價(jià)款，但根據(jù)35號(hào)文，還要補(bǔ)交43億多元礦業(yè)權(quán)出讓收益，不繳，就不給轉(zhuǎn)采。

咨詢筆者的一家香港聯(lián)交所上市公司，遲遲不敢去項(xiàng)目路演，因?yàn)榕峦顿Y者追問(wèn)礦業(yè)權(quán)出讓收益如何繳納的事之后引起股票下跌。

筆者在參與課題研究時(shí)到各省調(diào)研，各省地勘單位反復(fù)反映地勘單位已經(jīng)顯現(xiàn)生存危機(jī)。之前國(guó)家、地方政府、社會(huì)資本分別委托勘查，地勘單位左右逢源，現(xiàn)在礦業(yè)權(quán)招拍掛大多無(wú)人問(wèn)津，地方政府無(wú)利可賺，不再委托勘查；社會(huì)資本勘查積極性下降，很少委托勘查；國(guó)家委托勘查僧多粥少，無(wú)法糊口。

35號(hào)文規(guī)定的礦業(yè)權(quán)出讓收益與礦業(yè)權(quán)價(jià)款調(diào)整后，原來(lái)申請(qǐng)?jiān)谙确绞饺〉玫牡V業(yè)權(quán)或國(guó)家未出資的礦業(yè)權(quán)無(wú)需繳納礦業(yè)權(quán)價(jià)款，國(guó)家出資探明礦產(chǎn)地的才需繳納礦業(yè)權(quán)價(jià)款，礦業(yè)權(quán)價(jià)款相當(dāng)于對(duì)國(guó)家出資部分的補(bǔ)償或回報(bào)，之前礦業(yè)企業(yè)能夠承受，承受不起的也可以在生產(chǎn)環(huán)節(jié)分期繳納�？烧{(diào)整為礦業(yè)權(quán)出讓收益后，不管礦業(yè)權(quán)的取得方式是什么，不管國(guó)家出資還是企業(yè)出資抑或混合出資，都要繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益，且礦業(yè)權(quán)出讓收益的總額以資源儲(chǔ)量作為計(jì)價(jià)單位，各省市自治區(qū)制定的基準(zhǔn)價(jià)高低不一，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)出讓收益數(shù)倍于之前的礦業(yè)權(quán)價(jià)款，且不得扣除企業(yè)投資成本，相當(dāng)于企業(yè)出資越多國(guó)家征收的礦業(yè)權(quán)出讓收益越多，致使礦業(yè)企業(yè)在繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益之后無(wú)利可圖甚至虧損，同時(shí)各地還要求必須在取得許可證之前繳納全部礦業(yè)權(quán)出讓收益或繳納最低限額的礦業(yè)權(quán)出讓收益。企業(yè)是逐利的，礦業(yè)投資的風(fēng)險(xiǎn)是巨大的，在明知交完礦業(yè)權(quán)出讓收益無(wú)利可圖的情況下，礦業(yè)人無(wú)力也不敢獲取新的礦權(quán)，礦業(yè)權(quán)人無(wú)力也不敢轉(zhuǎn)采或增加儲(chǔ)量。

顯然，35號(hào)文征收方向、征收標(biāo)準(zhǔn)、征收時(shí)點(diǎn)逆礦業(yè)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，征收結(jié)果與中央精神南轅北轍。若對(duì)35號(hào)文修改，相當(dāng)于調(diào)轉(zhuǎn)了方向，變相否定了35號(hào)文，因此，35號(hào)文不能修改也無(wú)法修改。

三、35號(hào)文名不正，難與稅、費(fèi)、金、款的法理淵源對(duì)號(hào)入座，若修改則需對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓收益進(jìn)行改名，這無(wú)異于變相廢止了35號(hào)文。

礦業(yè)權(quán)出讓收益源于礦產(chǎn)資源權(quán)益金，但與礦產(chǎn)資源權(quán)益金相比，已經(jīng)發(fā)生了基因突變。因?yàn)槎愂腔�于�?guó)家強(qiáng)制力征收的，費(fèi)是國(guó)家提供服務(wù)收取的，金是國(guó)家基于所有權(quán)而征收的，款是國(guó)家投資的補(bǔ)償或回報(bào)，而收益師出無(wú)名，與稅、費(fèi)、金、款相比不倫不類，難以對(duì)號(hào)入座，找不到法理依據(jù)。

既然是收益，就應(yīng)在有收益時(shí)征收，可探礦權(quán)從始至終只有投入沒有收益，怎可針對(duì)探礦權(quán)征收礦業(yè)權(quán)出讓收益？采礦權(quán)在采出礦產(chǎn)品之前也是只有投入沒有收益，怎可在取得采礦許可證之前征收礦業(yè)權(quán)出讓收益？

之前征收的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)本身具有權(quán)益金性質(zhì)，國(guó)家在對(duì)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)通過(guò)稅費(fèi)平移方式合并到資源稅中并出臺(tái)《資源稅法》之后，再征收礦業(yè)權(quán)出讓收益，顯屬稅費(fèi)重征。

若對(duì)35號(hào)文進(jìn)行修改，必然修改礦業(yè)權(quán)出讓收益這個(gè)法律名詞，一旦修改，相當(dāng)于釜底抽薪，35號(hào)文就失去了根基，顯然不能修改。

四、35號(hào)文條文不順，溯及既往屬秋后算賬，特立獨(dú)行打破礦法體系，無(wú)法與其他規(guī)定銜接。

35號(hào)文由8個(gè)限制性條款和29個(gè)正文條款組成。前者鎖定了適用范圍，違反了法無(wú)明文規(guī)定不溯及既往的法律原則，居然追溯到2006年9月30日，是典型的秋后算賬，變相否定了當(dāng)初的地勘行業(yè)改革成果。更違反了下位法不得突破上位法的基本法理，這種特立獨(dú)行的行為導(dǎo)致與正在實(shí)施的《礦產(chǎn)資源法》、國(guó)務(wù)院240-242號(hào)令等上位法發(fā)生直接沖突，且與財(cái)政部和國(guó)土資源部之前頒布的眾多規(guī)范性文件無(wú)法銜接。若修改35號(hào)文，必須修改《礦產(chǎn)資源法》，必須修改與礦法配套的國(guó)務(wù)院多個(gè)行政法規(guī)和規(guī)范性文件，必須修改多個(gè)部門規(guī)章和規(guī)范性文件，必須修改評(píng)估指南和基準(zhǔn)價(jià)。顯然，出臺(tái)35號(hào)文已經(jīng)造成礦法體系的混亂，若再修改35號(hào)文，除非回到礦業(yè)權(quán)價(jià)款，否則會(huì)造成礦法體系的第二次混亂，所以不能修改，只能廢止。

五、35號(hào)文行不通，傷企害國(guó)，有低級(jí)紅高級(jí)黑之嫌。

35號(hào)文實(shí)施之后，眾多準(zhǔn)備取得礦業(yè)權(quán)或準(zhǔn)備由探礦權(quán)轉(zhuǎn)成采礦權(quán)的礦業(yè)人都在觀望，等待政策的調(diào)整，絕大多數(shù)礦業(yè)人以不競(jìng)拍、不轉(zhuǎn)采等方式變相拒絕執(zhí)行35號(hào)文。35號(hào)文看似給國(guó)家畫了一個(gè)大餅，將礦業(yè)權(quán)出讓收益設(shè)計(jì)的比礦業(yè)權(quán)價(jià)值還高，讓一級(jí)礦業(yè)權(quán)出讓市場(chǎng)價(jià)格與二級(jí)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)價(jià)格發(fā)生倒掛，人為造成了一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)的雙雙停滯，表面上看35號(hào)文試圖讓國(guó)家多收費(fèi)，實(shí)際上，不但國(guó)家沒有收到，而且實(shí)際征收金額、新增礦權(quán)、新增產(chǎn)能三重下跌，國(guó)家因?yàn)樾略霎a(chǎn)能下跌致使預(yù)期應(yīng)征資源稅下跌，所以，35號(hào)文不但導(dǎo)致探礦積極性下降、新增采礦權(quán)減少、新增產(chǎn)能下跌，客觀上造成國(guó)家應(yīng)收費(fèi)、稅雙雙下跌。目前35號(hào)文傷害的不僅是礦業(yè)企業(yè)，而且讓整個(gè)地質(zhì)勘查行業(yè)和上下游企業(yè)進(jìn)入蕭條階段，不但讓國(guó)家利益受損，而且還造成國(guó)家公信力下降，給民眾帶來(lái)國(guó)與企爭(zhēng)利的負(fù)面印象�，F(xiàn)在35號(hào)文既坑礦業(yè)又坑國(guó)家，更坑相關(guān)行業(yè)，同時(shí)行政機(jī)關(guān)也不滿意，還可能被非成熟礦業(yè)國(guó)家借鑒，阻斷我國(guó)礦業(yè)走出去之路。顯然，35號(hào)文符合低級(jí)紅、高級(jí)黑的典型特征，若修改35號(hào)文就得多處手術(shù)，處處都得動(dòng)大手術(shù)，否則無(wú)濟(jì)于事。若全部大手術(shù)做完了，35號(hào)文基本上就生命休矣了，即使留下一口氣，也已面目全非，不是35號(hào)文了，與其這樣，還不如直接廢止35號(hào)文，所以，35號(hào)文只能廢止，不能修改。

綜上所述，筆者認(rèn)為，35號(hào)文不宜修改，只能廢止。筆者寫就此文，權(quán)當(dāng)對(duì)所有咨詢者、對(duì)所有35號(hào)文關(guān)注者的一個(gè)統(tǒng)一回復(fù)。