文章來源于：法言礦語，原文鏈接：深思| 35號文宜廢不宜改的五大理由|對礦業(yè)權(quán)出讓收益問題的統(tǒng)一回復(fù)

 

近日，多人向筆者咨詢35號文何時廢止或修改。由于筆者只是意見提出者，并非立法決策者，所以難以回答，但根據(jù)各種渠道得知，自然資源部內(nèi)部已經(jīng)達成共識。鑒于35號文的行文單位和主導(dǎo)單位是財政部，所以，沒有財政部的同意，自然資源部無權(quán)決策。

目前院士上書已獲批示，新華社的內(nèi)參和筆者參與的課題成果均已上報中央，《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（征求意見稿）即將公示，筆者申請的自然資源部《礦業(yè)權(quán)出讓收益制度研究》選題入選結(jié)果剛剛公布，相信針對35號文，最終會有一個說法。

全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2021-2025年）前期研究選題遴選結(jié)果

序號	題目名稱	入選單位	申請人
七、礦產(chǎn)資源管理改革的方向和重點
20	礦業(yè)權(quán)出讓收益制度研究	北京市京師律師事務(wù)所	曹旭升

更有人邀請筆者寫一篇關(guān)于35號文如何修改的文章，筆者已經(jīng)回絕。因為筆者通過一年來對35號文的深入研究，越來越認(rèn)為35號文只能廢止，不能修改，主要理由如下：

一、35號文法律血統(tǒng)不純，其制定無法律授權(quán)，立法程序錯誤，若修改屬錯上加錯。

2016年12月30日下午，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十一次會議審議通過了《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》，法律位階屬黨內(nèi)文件，該文件具有指導(dǎo)作用，但根據(jù)《立法法》的規(guī)定，應(yīng)在全國人大或全國人大常委會表決通過上升為法律之后才能在全國具有普遍適用性。

2017年4月13日，國務(wù)院直接印發(fā)國發(fā)〔2017〕29號《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》（下稱29號文），全文照發(fā)了《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》，法律位階屬行政法規(guī)之下的國務(wù)院文件。該文件多條規(guī)定涉及對企業(yè)的征收，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，征收只有全國人大或全國人大常委會有權(quán)通過法律的方式予以規(guī)定，國務(wù)院無權(quán)制定更無權(quán)授權(quán)其所屬的財政部和原國土資源部制定。

2017年6月29日，財政部和原國土資源部根據(jù)29號文的規(guī)定，發(fā)布關(guān)于印發(fā)《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》的通知（財綜〔2017〕35號）（下稱35號文），對礦業(yè)權(quán)出讓收益如何征收做出了8條限制性規(guī)定和29條具體規(guī)定。

顯然，國務(wù)院發(fā)布29號文未經(jīng)全國人大或全國人大常委會授權(quán)，財政部和原國土資源部根據(jù)國務(wù)院未經(jīng)授權(quán)的授權(quán)制定35號文，僅有黨中央的血統(tǒng)，缺失法律血統(tǒng)，屬法律血統(tǒng)不純，立法程序錯誤，若對35文進行修改，屬錯上加錯。

二、35號文方向不對，與中央精神南轅北轍，若修改35號文，則屬調(diào)轉(zhuǎn)方向，相當(dāng)于全面否定35號文，還不如直接廢止。

中央精神是為企業(yè)降稅減費，而35文實際上無限增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)。不論是國有企業(yè)、上市公司、還是民營企業(yè)，都是怨聲載道、苦不堪言，地勘行業(yè)，更是舉步維艱。

現(xiàn)山東黃金、中國黃金、招遠(yuǎn)黃金三個超大國有企業(yè)，各自持有一個300噸以上的世界超大型金礦，但均因交不起幾十億元的礦業(yè)權(quán)出讓收益而辦不了采礦權(quán)證，導(dǎo)致無法融資、無法開采。

內(nèi)蒙公示的一個煤礦探礦權(quán)服務(wù)年限為181.7年，需要交納探礦權(quán)出讓收益109億元，相當(dāng)于一輩子要交納六輩子的錢，而且還不包括財務(wù)成本和建礦成本。

找筆者咨詢的一家民營礦企，因為儲量需要在無煙煤和焦煤之間進行相互調(diào)整，之前已經(jīng)交納7億多元礦業(yè)權(quán)價款，按原規(guī)定無需再交納礦業(yè)權(quán)價款，但根據(jù)35號文，還要補交43億多元礦業(yè)權(quán)出讓收益，不繳，就不給轉(zhuǎn)采。

咨詢筆者的一家香港聯(lián)交所上市公司，遲遲不敢去項目路演，因為怕投資者追問礦業(yè)權(quán)出讓收益如何繳納的事之后引起股票下跌。

筆者在參與課題研究時到各省調(diào)研，各省地勘單位反復(fù)反映地勘單位已經(jīng)顯現(xiàn)生存危機。之前國家、地方政府、社會資本分別委托勘查，地勘單位左右逢源，現(xiàn)在礦業(yè)權(quán)招拍掛大多無人問津，地方政府無利可賺，不再委托勘查；社會資本勘查積極性下降，很少委托勘查；國家委托勘查僧多粥少，無法糊口。

35號文規(guī)定的礦業(yè)權(quán)出讓收益與礦業(yè)權(quán)價款調(diào)整后，原來申請在先方式取得的礦業(yè)權(quán)或國家未出資的礦業(yè)權(quán)無需繳納礦業(yè)權(quán)價款，國家出資探明礦產(chǎn)地的才需繳納礦業(yè)權(quán)價款，礦業(yè)權(quán)價款相當(dāng)于對國家出資部分的補償或回報，之前礦業(yè)企業(yè)能夠承受，承受不起的也可以在生產(chǎn)環(huán)節(jié)分期繳納。可調(diào)整為礦業(yè)權(quán)出讓收益后，不管礦業(yè)權(quán)的取得方式是什么，不管國家出資還是企業(yè)出資抑或混合出資，都要繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益，且礦業(yè)權(quán)出讓收益的總額以資源儲量作為計價單位，各省市自治區(qū)制定的基準(zhǔn)價高低不一，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)出讓收益數(shù)倍于之前的礦業(yè)權(quán)價款，且不得扣除企業(yè)投資成本，相當(dāng)于企業(yè)出資越多國家征收的礦業(yè)權(quán)出讓收益越多，致使礦業(yè)企業(yè)在繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益之后無利可圖甚至虧損，同時各地還要求必須在取得許可證之前繳納全部礦業(yè)權(quán)出讓收益或繳納最低限額的礦業(yè)權(quán)出讓收益。企業(yè)是逐利的，礦業(yè)投資的風(fēng)險是巨大的，在明知交完礦業(yè)權(quán)出讓收益無利可圖的情況下，礦業(yè)人無力也不敢獲取新的礦權(quán)，礦業(yè)權(quán)人無力也不敢轉(zhuǎn)采或增加儲量。

顯然，35號文征收方向、征收標(biāo)準(zhǔn)、征收時點逆礦業(yè)規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律，征收結(jié)果與中央精神南轅北轍。若對35號文修改，相當(dāng)于調(diào)轉(zhuǎn)了方向，變相否定了35號文，因此，35號文不能修改也無法修改。

三、35號文名不正，難與稅、費、金、款的法理淵源對號入座，若修改則需對礦業(yè)權(quán)出讓收益進行改名，這無異于變相廢止了35號文。

礦業(yè)權(quán)出讓收益源于礦產(chǎn)資源權(quán)益金，但與礦產(chǎn)資源權(quán)益金相比，已經(jīng)發(fā)生了基因突變。因為稅是基于國家強制力征收的，費是國家提供服務(wù)收取的，金是國家基于所有權(quán)而征收的，款是國家投資的補償或回報，而收益師出無名，與稅、費、金、款相比不倫不類，難以對號入座，找不到法理依據(jù)。

既然是收益，就應(yīng)在有收益時征收，可探礦權(quán)從始至終只有投入沒有收益，怎可針對探礦權(quán)征收礦業(yè)權(quán)出讓收益？采礦權(quán)在采出礦產(chǎn)品之前也是只有投入沒有收益，怎可在取得采礦許可證之前征收礦業(yè)權(quán)出讓收益？

之前征收的礦產(chǎn)資源補償費本身具有權(quán)益金性質(zhì)，國家在對礦產(chǎn)資源補償費通過稅費平移方式合并到資源稅中并出臺《資源稅法》之后，再征收礦業(yè)權(quán)出讓收益，顯屬稅費重征。

若對35號文進行修改，必然修改礦業(yè)權(quán)出讓收益這個法律名詞，一旦修改，相當(dāng)于釜底抽薪，35號文就失去了根基，顯然不能修改。

四、35號文條文不順，溯及既往屬秋后算賬，特立獨行打破礦法體系，無法與其他規(guī)定銜接。

35號文由8個限制性條款和29個正文條款組成。前者鎖定了適用范圍，違反了法無明文規(guī)定不溯及既往的法律原則，居然追溯到2006年9月30日，是典型的秋后算賬，變相否定了當(dāng)初的地勘行業(yè)改革成果。更違反了下位法不得突破上位法的基本法理，這種特立獨行的行為導(dǎo)致與正在實施的《礦產(chǎn)資源法》、國務(wù)院240-242號令等上位法發(fā)生直接沖突，且與財政部和國土資源部之前頒布的眾多規(guī)范性文件無法銜接。若修改35號文，必須修改《礦產(chǎn)資源法》，必須修改與礦法配套的國務(wù)院多個行政法規(guī)和規(guī)范性文件，必須修改多個部門規(guī)章和規(guī)范性文件，必須修改評估指南和基準(zhǔn)價。顯然，出臺35號文已經(jīng)造成礦法體系的混亂，若再修改35號文，除非回到礦業(yè)權(quán)價款，否則會造成礦法體系的第二次混亂，所以不能修改，只能廢止。

五、35號文行不通，傷企害國，有低級紅高級黑之嫌。

35號文實施之后，眾多準(zhǔn)備取得礦業(yè)權(quán)或準(zhǔn)備由探礦權(quán)轉(zhuǎn)成采礦權(quán)的礦業(yè)人都在觀望，等待政策的調(diào)整，絕大多數(shù)礦業(yè)人以不競拍、不轉(zhuǎn)采等方式變相拒絕執(zhí)行35號文。35號文看似給國家畫了一個大餅，將礦業(yè)權(quán)出讓收益設(shè)計的比礦業(yè)權(quán)價值還高，讓一級礦業(yè)權(quán)出讓市場價格與二級礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場價格發(fā)生倒掛，人為造成了一級市場和二級市場的雙雙停滯，表面上看35號文試圖讓國家多收費，實際上，不但國家沒有收到，而且實際征收金額、新增礦權(quán)、新增產(chǎn)能三重下跌，國家因為新增產(chǎn)能下跌致使預(yù)期應(yīng)征資源稅下跌，所以，35號文不但導(dǎo)致探礦積極性下降、新增采礦權(quán)減少、新增產(chǎn)能下跌，客觀上造成國家應(yīng)收費、稅雙雙下跌。目前35號文傷害的不僅是礦業(yè)企業(yè)，而且讓整個地質(zhì)勘查行業(yè)和上下游企業(yè)進入蕭條階段，不但讓國家利益受損，而且還造成國家公信力下降，給民眾帶來國與企爭利的負(fù)面印象�，F(xiàn)在35號文既坑礦業(yè)又坑國家，更坑相關(guān)行業(yè)，同時行政機關(guān)也不滿意，還可能被非成熟礦業(yè)國家借鑒，阻斷我國礦業(yè)走出去之路。顯然，35號文符合低級紅、高級黑的典型特征，若修改35號文就得多處手術(shù)，處處都得動大手術(shù)，否則無濟于事。若全部大手術(shù)做完了，35號文基本上就生命休矣了，即使留下一口氣，也已面目全非，不是35號文了，與其這樣，還不如直接廢止35號文，所以，35號文只能廢止，不能修改。

綜上所述，筆者認(rèn)為，35號文不宜修改，只能廢止。筆者寫就此文，權(quán)當(dāng)對所有咨詢者、對所有35號文關(guān)注者的一個統(tǒng)一回復(fù)。