今天是2022年5月20日，距離財(cái)政部主導(dǎo)，與原國(guó)土資源部聯(lián)合制定的《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》（2017財(cái)綜35號(hào)）（下稱35號(hào)文）發(fā)布5周年還有39天，距離35號(hào)文實(shí)施5周年還有41天。筆者從2018年12月8日參與第一次關(guān)于35號(hào)文的研討會(huì)至今，已經(jīng)過(guò)去1257天，期間，筆者寫了近百篇關(guān)于35號(hào)文的文章，參加了40余場(chǎng)關(guān)于35號(hào)文的演講，組織了10余次關(guān)于35號(hào)文的研討會(huì)，參與了7個(gè)不同智庫(kù)機(jī)構(gòu)針對(duì)35號(hào)文的課題研究，收集了大量跟35號(hào)文有關(guān)的案例和數(shù)據(jù)，見(jiàn)證了35號(hào)文給礦業(yè)帶來(lái)的影響，與眾多院士、代表、委員、專家、學(xué)者、企業(yè)家一道，堅(jiān)持不懈的通過(guò)各種渠道呼吁廢止35號(hào)文。

35號(hào)文作為一個(gè)暫行辦法，在眾多反對(duì)聲中，既未修改又未廢止，一直堅(jiān)持實(shí)施到現(xiàn)在，并且將在2022年7月1日迎來(lái)暫行5周年的生日。筆者作為一名廢止35號(hào)文的堅(jiān)定呼吁者，在35號(hào)文實(shí)施5周年之際，堅(jiān)信35號(hào)文退出歷史舞臺(tái)將為期不遠(yuǎn)。

昨天，一個(gè)礦業(yè)人在微信朋友圈給筆者留言：“請(qǐng)問(wèn)35號(hào)文件是不是過(guò)了六月還是照樣實(shí)施？這是一份不合法，依法不必遵守的文件。為什么沒(méi)有人為此去告自然資源部要求最高人民法院作出解釋？為什么要用行政申訴的方法去處理這件事？”“曹律師，請(qǐng)你回答我這個(gè)問(wèn)題好嗎？”

今早6點(diǎn)27分，有人發(fā)微信問(wèn)我：“35號(hào)文還沒(méi)有消息了？”

 

看來(lái)，應(yīng)該寫寫35號(hào)文，應(yīng)該與即將離去的35號(hào)文道別了。

一、35號(hào)文，特定背景下的產(chǎn)物

35號(hào)文是我國(guó)礦產(chǎn)資源有償使用制度改革的產(chǎn)物。2014年11月，國(guó)家發(fā)改委將《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》上報(bào)國(guó)務(wù)院。2015年3月24日，中共中央政治局審議通過(guò)，該意見(jiàn)第（二十二）條規(guī)定：“進(jìn)一步深化礦產(chǎn)資源有償使用制度改革，調(diào)整礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。”2015年9月11日，中共中央政治局審議通過(guò)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，首次提到礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益金制度。該方案第（二十九）條規(guī)定：“理清有償取得、占用和開(kāi)采中所有者、投資者、使用者的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，研究建立礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益金制度。2016年3月17日，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》發(fā)布，該綱要第十二章規(guī)定：“保護(hù)自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益，公平分享自然資源資產(chǎn)收益。”第四十三章規(guī)定：“建立礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益金制度，健全礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度。”2016年11月29日，原國(guó)土資源部公布《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016-2020年）》，該規(guī)劃第二章規(guī)定：“建立礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益金制度”，第三章規(guī)定：“建立礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益金制度，完善相關(guān)配套制度，保障國(guó)家所有者權(quán)益。”2016年12月30日下午，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十一次會(huì)議審議通過(guò)了《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》，2017年4月13日，國(guó)務(wù)院印發(fā)國(guó)發(fā)〔2017〕29號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》（下稱29號(hào)文），全文照發(fā)了該方案，方案第二條規(guī)定：一是在礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)，將探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款調(diào)整為礦業(yè)權(quán)出讓收益。二是在礦業(yè)權(quán)占有環(huán)節(jié)，將探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)整合為礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)。三是在礦產(chǎn)開(kāi)采環(huán)節(jié)，組織實(shí)施資源稅改革。四是在礦山環(huán)境治理恢復(fù)環(huán)節(jié)，將礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金調(diào)整為礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金。2017年6月29日，財(cái)政部和原國(guó)土資源部根據(jù)29號(hào)文的規(guī)定，發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法>的通知》（財(cái)綜〔2017〕35號(hào)）（即35號(hào)文），對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓收益如何征收做出了8條限制性規(guī)定和29條具體規(guī)定。35號(hào)文第二條規(guī)定：“礦業(yè)權(quán)出讓收益是國(guó)家基于自然資源所有權(quán)，將探礦權(quán)、采礦權(quán)（以下簡(jiǎn)稱礦業(yè)權(quán)）出讓給探礦權(quán)人、采礦權(quán)人（以下簡(jiǎn)稱礦業(yè)權(quán)人）而依法收取的國(guó)有資源有償使用收入。礦業(yè)權(quán)出讓收益包括探礦權(quán)出讓收益和采礦權(quán)出讓收益。”根據(jù)該條規(guī)定，礦業(yè)權(quán)出讓收益是國(guó)家基于對(duì)自然資源享有所有權(quán)，而依法收取的國(guó)有資源有償使用收益。

35號(hào)文的出臺(tái)，具有特殊的歷史背景。當(dāng)時(shí)的環(huán)保風(fēng)暴、審計(jì)風(fēng)暴、反腐風(fēng)暴、祁連山事件等，讓眾多礦政管理官員、地勘單位負(fù)責(zé)人、礦業(yè)企業(yè)高管紛紛落馬，眾多礦業(yè)權(quán)因生態(tài)紅線、自然保護(hù)區(qū)、安全隱患、環(huán)保不達(dá)標(biāo)、非法采礦等被關(guān)停退出，礦業(yè)一時(shí)成為了腐蝕干部隊(duì)伍、破壞生態(tài)環(huán)境、危害安全、官商勾結(jié)、國(guó)有資產(chǎn)流失的反腐重災(zāi)區(qū)，成為了不受待見(jiàn)、人人喊打的過(guò)街老鼠�，F(xiàn)在反觀35號(hào)文，當(dāng)時(shí)的政策起草者似乎有著寧可錯(cuò)殺一萬(wàn)也絕不漏掉一個(gè)、寧可讓國(guó)家占盡便宜也不讓礦企獲利的極端心理。

二、35號(hào)文，特立獨(dú)行的部門規(guī)范性文件

1、特立獨(dú)行

35號(hào)文的法律位階在《礦產(chǎn)資源法》和國(guó)務(wù)院頒布的240號(hào)、241號(hào)、242號(hào)國(guó)務(wù)院令之下，但35號(hào)文的內(nèi)容卻突破了上位法的規(guī)定。35號(hào)文在上位法沒(méi)有修改的情況下，長(zhǎng)期突破上位法實(shí)施至今，在依法治國(guó)的大背景下，特立獨(dú)行，讓法律人和礦業(yè)人大跌眼鏡。

2、行業(yè)受災(zāi)

35號(hào)文自2017年7月1日開(kāi)始實(shí)施之后，加重了礦業(yè)企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，挫傷了礦業(yè)權(quán)人的探采積極性，多地探礦權(quán)流拍，新增探轉(zhuǎn)采和采礦權(quán)增儲(chǔ)及礦業(yè)權(quán)延續(xù)等行政許可事宜，因未足額繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益而中止，探礦投資和采礦投資雙雙下降，很多地勘單位和涉礦上下游企業(yè)生存難保，后續(xù)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備無(wú)以維系，我國(guó)礦業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展受到挑戰(zhàn)，我國(guó)的礦產(chǎn)資源安全受到威脅。

3、法理不通

礦業(yè)權(quán)價(jià)款是基于國(guó)家出資查明礦產(chǎn)地而收取的投資補(bǔ)償，而礦業(yè)權(quán)出讓收益是基于國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源享有所有權(quán)而征收的權(quán)益分成。35號(hào)文把這兩項(xiàng)收費(fèi)原理并不相同的收費(fèi)相互替代，致使法理不通。稅是國(guó)家基于強(qiáng)制力無(wú)償征收的，費(fèi)是國(guó)家基于提供服務(wù)收取的，金是國(guó)家基于所有權(quán)享有的，款是國(guó)家基于投資應(yīng)得的。礦業(yè)權(quán)出讓收益替代礦業(yè)權(quán)價(jià)款，與沒(méi)有把權(quán)益金、稅、費(fèi)、金、款厘清有關(guān)。

4、格格不入

35號(hào)文的實(shí)施，導(dǎo)致之前通用的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件與其無(wú)法匹配，從而導(dǎo)致新舊制度無(wú)法銜接。比如按舊政策根據(jù)不同情形享有減、免、緩的礦業(yè)權(quán)人，根據(jù)35號(hào)文的規(guī)定則一視同仁，從而造成新的不公平。

5、秋后算賬

35號(hào)文規(guī)定，補(bǔ)交礦業(yè)權(quán)出讓收益最早可以溯及到2006年9月30日。這不但打破了法無(wú)明文規(guī)定不溯及既往的基本法律原則，而且還違背了經(jīng)濟(jì)規(guī)律，讓2017年剛剛經(jīng)歷國(guó)際礦業(yè)低谷后元?dú)獯髠�的中�?guó)礦業(yè)雪上加霜。

6、一刀切

根據(jù)35號(hào)文的規(guī)定，新礦與老礦、探礦與采礦、常規(guī)與戰(zhàn)略、國(guó)家出資與企業(yè)出資、探明與預(yù)測(cè)、富礦與貧礦、共生與伴生、深部與淺部、特殊與一般、高風(fēng)險(xiǎn)與低風(fēng)險(xiǎn)、采選難與采選易、大礦與小礦、價(jià)格波動(dòng)大與波動(dòng)小、利用率高與低、資源正變與負(fù)變、成本高與成本低等，全都一刀切，導(dǎo)致各種問(wèn)題和矛盾集中顯現(xiàn)。

7、價(jià)格倒掛

與35號(hào)文配套的評(píng)估指南，應(yīng)當(dāng)扣除的成本不予扣除，導(dǎo)致開(kāi)采之前的礦業(yè)權(quán)評(píng)估價(jià)高于進(jìn)入開(kāi)采階段的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)價(jià)，從而導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)出讓一級(jí)市場(chǎng)與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓二級(jí)市場(chǎng)價(jià)格倒掛，致使礦業(yè)權(quán)交易量斷崖式下跌。

8、逆經(jīng)濟(jì)規(guī)律

礦業(yè)是一個(gè)長(zhǎng)周期、重投資、高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，絕大多數(shù)礦業(yè)權(quán)人被市場(chǎng)本身自然淘汰，從探礦到采礦再到最終盈利，成功率不足千分之五，因此，國(guó)際上的通行作法是探礦階段不收費(fèi)或國(guó)家給予補(bǔ)貼，采礦階段在生產(chǎn)環(huán)節(jié)根據(jù)產(chǎn)量收費(fèi)。而35號(hào)文規(guī)定不但探礦階段收取探礦權(quán)出讓收益，而且礦業(yè)權(quán)出讓收益均要在取得礦業(yè)權(quán)之前收取，同時(shí)繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益與取得礦業(yè)權(quán)證掛鉤，這就導(dǎo)致我國(guó)探采積極性雙雙下降，探明儲(chǔ)量無(wú)力轉(zhuǎn)采和增儲(chǔ)，且取得不了采礦權(quán)就無(wú)法融資，顯然與經(jīng)濟(jì)規(guī)律相悖。

9、過(guò)度授權(quán)

35號(hào)文授權(quán)各省市自治區(qū)制定各自的基準(zhǔn)價(jià)或基準(zhǔn)率，這導(dǎo)致各地的征收標(biāo)準(zhǔn)、期限、首付金額、參數(shù)系數(shù)等各地不一，同一礦種的征收標(biāo)準(zhǔn)差距懸殊。導(dǎo)致相同品位相同開(kāi)采條件的礦業(yè)權(quán)在不同地域的生產(chǎn)成本懸殊巨大，人為制造了成本壁壘，不利于我國(guó)礦業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

10、重復(fù)征收

35號(hào)文過(guò)分強(qiáng)調(diào)國(guó)家所有者權(quán)益而忽視礦業(yè)企業(yè)權(quán)益，無(wú)論是國(guó)家出資、企業(yè)出資還是混合出資探明礦產(chǎn)資源，35號(hào)文一律征收礦業(yè)權(quán)出讓收益。將企業(yè)出資的風(fēng)險(xiǎn)勘查收益和礦業(yè)權(quán)人投資收益視為國(guó)家所有。原來(lái)的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)本身具有權(quán)益金性質(zhì)，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)平移到資源稅中之后，繼續(xù)收取礦業(yè)權(quán)出讓收益，是典型的重復(fù)征收。

三、35號(hào)文，為中國(guó)礦業(yè)踩下了倒車鍵

35號(hào)文于2017年7月1日在非油氣礦種中開(kāi)始實(shí)施后，我國(guó)非油氣礦產(chǎn)資源勘查投資從2013年的460億元下跌到2020年的161.61億元，下跌64.9%；我國(guó)采礦業(yè)固定資產(chǎn)投資從2013年的14750萬(wàn)元下跌到現(xiàn)在的國(guó)家統(tǒng)計(jì)局不再公布統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。35號(hào)文實(shí)施后，勘查投入和采礦投入的雙雙下跌，新探明的礦產(chǎn)資源低于實(shí)際消耗的礦產(chǎn)資源導(dǎo)致礦產(chǎn)資源總儲(chǔ)量下降，礦產(chǎn)品的新增產(chǎn)能低于退出的產(chǎn)能導(dǎo)致總產(chǎn)能下降，相當(dāng)于給礦業(yè)的發(fā)展踩下了倒車鍵。

四、35號(hào)文，成為了國(guó)際礦產(chǎn)品價(jià)格大漲的內(nèi)應(yīng)

現(xiàn)在，我國(guó)是全球礦產(chǎn)品的消耗第一大國(guó)、產(chǎn)能第一大國(guó)、進(jìn)口第一大國(guó)，但我國(guó)卻沒(méi)有國(guó)際礦產(chǎn)品的定價(jià)權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，反倒成為了事實(shí)上被不斷割韭菜的對(duì)象。35號(hào)文的實(shí)施，讓本來(lái)就沒(méi)有國(guó)際竟?fàn)巸?yōu)勢(shì)的我國(guó)礦業(yè)雪上加霜，讓我國(guó)的礦產(chǎn)品進(jìn)口依存度進(jìn)一步加劇，現(xiàn)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展急需的7個(gè)礦種對(duì)外依存度已經(jīng)超過(guò)了80%。2021年國(guó)際礦產(chǎn)品價(jià)格的大漲，2022年國(guó)家礦產(chǎn)品價(jià)格的異常波動(dòng)，使我國(guó)成為了最大的買單者和受害者。今后有些新能源礦種隨時(shí)會(huì)面臨美國(guó)為首的新能源礦種戰(zhàn)略聯(lián)盟的斷供卡脖子風(fēng)險(xiǎn)，這些惡劣后果的顯現(xiàn)和持續(xù)放大，警示我們：35號(hào)文客觀上已經(jīng)成為了國(guó)際礦產(chǎn)品價(jià)格大漲和波動(dòng)的隱形幫兇或內(nèi)應(yīng)。

五、35號(hào)文，為中國(guó)礦業(yè)走出去立了帶引號(hào)的大功

35號(hào)文實(shí)施后，讓更多的礦業(yè)人意識(shí)到國(guó)家在與礦企爭(zhēng)利。我國(guó)礦業(yè)開(kāi)發(fā)的成本越來(lái)越高，且隨時(shí)可能面臨被關(guān)停的風(fēng)險(xiǎn)，這已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)。在這種情況下，紫金礦業(yè)為代表的一部分優(yōu)秀礦業(yè)企業(yè)不得不踏上了礦業(yè)走出去的征程，并且個(gè)別走出去的優(yōu)秀礦業(yè)企業(yè)業(yè)績(jī)頻傳。從這一角度說(shuō)，被35號(hào)文擠兌被迫礦業(yè)走出去的成功礦業(yè)企業(yè)，陰差陽(yáng)錯(cuò)的反倒因禍得福，35號(hào)文變相為礦業(yè)走出去立下了打著引號(hào)的大功。

六、35號(hào)文，成功將礦業(yè)逼到了國(guó)家安全的高度

35號(hào)文實(shí)施之前正逢國(guó)際礦業(yè)低谷，35號(hào)實(shí)施之后我國(guó)礦業(yè)一片蕭條。全球疫情、蘇伊士橫船事件、中美博弈、芯片大戰(zhàn)等前所未有的國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)、軍事大變局，讓我國(guó)清醒的認(rèn)識(shí)到礦業(yè)的重要性。2021年12月，我國(guó)將礦產(chǎn)安全與能源安全相提并論，提出能源礦產(chǎn)安全是國(guó)家安全的重要組成部分，從而將礦產(chǎn)安全上升為國(guó)家安全，這一定位的調(diào)整，與35號(hào)文實(shí)施之后給我國(guó)礦產(chǎn)安全帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)影響不無(wú)關(guān)系。

七、35號(hào)文，將載入世界礦業(yè)的史冊(cè)

如前所述，35號(hào)文的出臺(tái)，具有特定的歷史背景，是我國(guó)礦產(chǎn)資源有償使用制度改革過(guò)程中，摸著石頭過(guò)河的權(quán)且之計(jì)。35號(hào)文的實(shí)施，讓無(wú)數(shù)先天不足或野蠻成長(zhǎng)的礦業(yè)企業(yè)和礦業(yè)上下游企業(yè)灰飛煙滅，也讓極個(gè)別的礦業(yè)企業(yè)涅槃重生。35號(hào)文有關(guān)在探礦階段征收礦業(yè)權(quán)出讓收益的做法，顛覆了全世界的三觀；35號(hào)文有關(guān)先收費(fèi)再辦證的做法，改變了成熟礦業(yè)國(guó)家的礦業(yè)開(kāi)發(fā)慣例，成為了個(gè)別我國(guó)礦業(yè)走出去目的地國(guó)家的效仿對(duì)象。35號(hào)文，必將載入世界礦業(yè)的史冊(cè)。

八、35號(hào)文，歷史使命已經(jīng)完成

今天的中國(guó)礦業(yè)企業(yè)、今天的中國(guó)礦業(yè)、今天的全球礦業(yè)，與35號(hào)文起草之初、與35號(hào)文實(shí)施之初的現(xiàn)狀相比，已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化。在依法治國(guó)已經(jīng)深入人心、在《礦產(chǎn)資源法》正在修改的今天 ，35號(hào)文這個(gè)暫行辦法，已經(jīng)完成了歷史使命，正在阻礙我國(guó)礦業(yè)的高質(zhì)量有序發(fā)展，正為成為制約我國(guó)礦業(yè)走出去的國(guó)際把柄。

九、別了，35號(hào)文

礦產(chǎn)資源是工業(yè)糧食和血液，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開(kāi)工業(yè)，工業(yè)發(fā)展離不開(kāi)礦產(chǎn)資源。我國(guó)的礦產(chǎn)資源不能自給自足，我國(guó)礦業(yè)走出去舉步維艱，我國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)的供應(yīng)隨時(shí)有被國(guó)際礦業(yè)巨頭或國(guó)際礦業(yè)大國(guó)卡脖子的風(fēng)險(xiǎn)。只有將我國(guó)國(guó)內(nèi)的礦業(yè)做好，才能保證我國(guó)礦產(chǎn)品的基本供應(yīng)，才能有能力夯實(shí)礦業(yè)走出去的步伐，才能有底氣有實(shí)力擺脫國(guó)際礦業(yè)巨頭或礦業(yè)大國(guó)的制約，才能真正保障我國(guó)的礦產(chǎn)安全和國(guó)家安全。35號(hào)文已經(jīng)阻礙我國(guó)礦業(yè)的發(fā)展，已經(jīng)危害了我國(guó)的礦產(chǎn)安全和國(guó)家安全，35號(hào)文，應(yīng)當(dāng)退出歷史舞臺(tái)了。

別了，35號(hào)文。

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