礦產資源及礦業(yè)權糾紛（九）丨礦業(yè)權租賃合同未經登記機關審查批準是否有效？

原國土資源部《礦業(yè)權出讓轉讓管理暫行規(guī)定》（國土資發(fā)〔2000〕309號，下稱“309號文”）對礦業(yè)權租賃的條件及程序進行了規(guī)定，并明確礦業(yè)權租賃合同需由原發(fā)證機關審查批準，但現行司法解釋明確規(guī)定礦業(yè)權租賃合同自依法成立之日起生效，那么，未經審查批準是否會影響礦業(yè)權租賃合同的效力？本文就此進行相應分析和討論。

一、礦業(yè)權租賃合法地位的確立

二十世紀八九十年代的規(guī)定使得礦業(yè)權租賃的合法性備受質疑

關于礦業(yè)權租賃合同的效力認定，早些時候往往是基于1986年《中華人民共和國礦產資源法》（2009年修正，下稱“《礦產資源法》”）第三條第四款、第四十二條，《中華人民共和國礦產資源法實施細則》（1994年3月26日起施行）第四十二條第三款等規(guī)定，將礦業(yè)權租賃作為一種變相轉讓礦業(yè)權或倒賣牟利行為處理，并根據原《中華人民共和國合同法》（1999年10月1日起施行，2021年1月1日廢止）第五十二條第三項和第五項的規(guī)定，直接對礦業(yè)權租賃合同給予“無效”的否定性評價。

但是在1996年《礦產資源法》修訂時，已經將1986年《礦產資源法》中規(guī)定的“采礦權不得買賣、出租”等情形予以刪除，體現了《礦產資源法》修改的立法趨向，逐步認可礦業(yè)權租賃的合法性。但是，仍保留“買賣、出租或者以其他形式轉讓礦產資源的，沒收違法所得，處以罰款”的規(guī)定（在2009年《礦產資源法》再次修訂時仍延續(xù)了該規(guī)定），使得實踐中關于礦業(yè)權租賃的合法性仍存在爭議。

2000年原國土資源部309號文首次正面明確了礦業(yè)權租賃的合法性，但未經批準的礦業(yè)權租賃法律效力仍存爭議

2000年原國土資源部309號文第六條第三款規(guī)定：“礦業(yè)權人可以依照本辦法的規(guī)定出租、抵押礦業(yè)權。”第四十九條規(guī)定：“礦業(yè)權出租是指礦業(yè)權人作為出租人將礦業(yè)權租賃給承租人，并向承租人收取租金的行為。”

并且，309號文第三章“礦業(yè)權轉讓”項下專設第二節(jié)“出租”，對礦業(yè)權租賃的具體條件及程序進行了全面的規(guī)定。這代表在部門規(guī)章層面，首次正面認可了礦業(yè)權租賃的合法性，但其關于礦業(yè)權租賃的具體操作，仍體現了較強的行政監(jiān)管色彩。

尤其上述規(guī)定第六十一條明確指出：“未經登記管理機關批準，擅自轉讓礦業(yè)權或違反本辦法規(guī)定出租礦業(yè)權的，由登記管理機關依據《探礦權采礦權轉讓管理辦法》第十四條的規(guī)定予以處罰。”這使得未經批準的礦業(yè)權租賃法律效力仍存在重大疑問和爭議。

2017年實施的司法解釋對礦業(yè)權租賃的合法性進行了統(tǒng)一

《最高人民法院關于審理礦業(yè)權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2020〕17號，下稱“《礦業(yè)權糾紛司法解釋》”）的正式出臺，在一定意義上標志著對礦業(yè)權租賃合同效力認定標準進行了統(tǒng)一。

《礦業(yè)權糾紛司法解釋》第十二條第一款規(guī)定：“當事人請求確認礦業(yè)權租賃、承包合同自依法成立之日起生效的，人民法院應予支持。”從司法解釋的規(guī)定看，礦業(yè)權租賃合同原則上有效，且自成立之日起依法生效，當事人請求確認的，人民法院應予支持。換言之，法院審判已經將行政機關對礦業(yè)權租賃合同的行政審查、批準、登記等行政管理，排除在合同效力的判斷因素之外。目前司法實踐中，很多法院包括最高院在審理礦業(yè)權租賃合同糾紛案件時也已經依此作出了相應的裁判。

2019年《礦產資源法修訂草案》進一步明確了礦業(yè)權租賃的合法地位

2019年12月17日自然資源部發(fā)布的《中華人民共和國礦產資源法（修訂草案）》（征求意見稿）新增第二十九條第一款規(guī)定：“礦業(yè)權人可以依法轉讓、出租、抵押礦業(yè)權”，并進一步將現行《礦產資源法》中“買賣、出租或者以其他形式轉讓礦產資源的，沒收違法所得，處以罰款”的規(guī)定予以刪除。如果未來修訂后的《礦產資源法》與《礦法修訂草案》一致，將進一步強化礦業(yè)權租賃的合法地位。

二、礦業(yè)權租賃的條件及程序

309號文首次明確礦業(yè)權租賃的合法地位后，雖然2017年《礦業(yè)權糾紛司法解釋》規(guī)定礦業(yè)權租賃合同自依法成立之日起生效，但并未就礦業(yè)權租賃的具體操作進行規(guī)定。因此，礦業(yè)權租賃的條件及程序，還需根據2000年309號文執(zhí)行。具體而言：

礦業(yè)權租賃的條件

第一，礦業(yè)權承租人，應當具備相應的資質條件。

第二，礦業(yè)權出租應當符合國務院規(guī)定的礦業(yè)權轉讓的條件，并按照礦業(yè)權轉讓的條件和程序進行管理，由原發(fā)證機關審查批準。

第三，出租國家出資勘查形成的采礦權的，應按照采礦權轉讓的規(guī)定進行評估、確認，采礦權價款按有關規(guī)定進行處置。

第四，礦業(yè)權人申請出租礦業(yè)權時應向登記管理機關提交出租申請書、許可證復印件、礦業(yè)權租賃合同書、承租人的資質條件證明或營業(yè)執(zhí)照、登記管理機關要求提交的其他有關資料。

礦業(yè)權租賃后的限制

第一，礦業(yè)權承租人不得再行轉租礦業(yè)權。

第二，已出租的采礦權不得出售、合資、合作、上市和設定抵押。

第三，采礦權的承租人在開采過程中，需要改變開采方式和主礦種的，必須由出租人報經登記管理機關批準并辦理變更登記手續(xù)。

礦業(yè)權租賃期滿后的處置

租賃關系終止后的20日內，出租人應向登記管理機關申請辦理注銷出租手續(xù)。

三、行政機關的審查批準會否對礦業(yè)權租賃合同的效力產生影響？

如前所述，根據309號文的規(guī)定，礦業(yè)權出租應當符合礦業(yè)權轉讓的條件，并按照礦業(yè)權轉讓的條件和程序進行管理，由原發(fā)證機關審查批準。而關于礦業(yè)權轉讓，《探礦權采礦權轉讓管理辦法》（1998年2月12日起實施，2014年修訂）第十條規(guī)定：“批準轉讓的，轉讓合同自批準之日起生效”。那么，原發(fā)證機關的審查批準是否會對礦業(yè)權租賃合同的效力產生影響？

在最高院（2011）民提字第81號公報案例中，遼寧省高級人民法院（下稱“遼寧高院”）經過二審和再審均認定案涉礦業(yè)權租賃合同未經過遼寧省國土資源部門的審批，因此違反了法律效力性強制性規(guī)定而無效。而最高院經過再審，糾正了遼寧高院對合同效力的認定，最終認定案涉礦業(yè)權租賃合同屬于應當經過遼寧省國土資源部門的審批才生效的合同，未經審批合同效力為成立但未生效。

由此可見，由于之前司法實踐認為審批影響合同效力，故審判實踐中需征詢行政機關的意見。在法理上，合同成立但未生效屬于合同效力懸而未決的狀態(tài)，僅作出該認定尚不足夠，此種情況下還需適用締約過失責任，來認定各方權利義務和責任，或督促當事人協助辦理審批手續(xù)，以促使合同發(fā)生確定的法律效力。但在《礦業(yè)權糾紛司法解釋》實施后，這一司法方向已經發(fā)生根本變化。

《礦業(yè)權糾紛司法解釋》第十二條第一款規(guī)定：“當事人請求確認礦業(yè)權租賃、承包合同自依法成立之日起生效的，人民法院應予支持。”該條看似與309號文關于礦業(yè)權租賃應由原發(fā)證機關審查批準，以及《探礦權采礦權轉讓管理辦法》規(guī)定的轉讓合同自批準之日起生效相矛盾，但實際不然�！兜V業(yè)權糾紛司法解釋》已經通過對礦業(yè)權轉讓合同效力與審批之關系的具體規(guī)定，解答了這一問題。

《礦業(yè)權糾紛司法解釋》第六條規(guī)定：“礦業(yè)權轉讓合同自依法成立之日起具有法律約束力。礦業(yè)權轉讓申請未經自然資源主管部門批準，受讓人請求轉讓人辦理礦業(yè)權變更登記手續(xù)的，人民法院不予支持。當事人僅以礦業(yè)權轉讓申請未經自然資源主管部門批準為由請求確認轉讓合同無效的，人民法院不予支持。”

在最高人民法院就該司法解釋答記者問中，最高人民法院明確強調：“礦業(yè)權作為一種財產權，物權法規(guī)定的一類用益物權，可轉讓性系其內在的一項基本特征，應允許礦業(yè)權作為商品在市場上自由流轉，提高礦產資源的開發(fā)利用效率，實現市場在礦產資源配置中的決定性作用。第一，承認礦業(yè)權轉讓、租賃、承包、合作等不同流轉方式的法律效力，尊重當事人基于意思自治作出的利益安排。第二，區(qū)分公法和私法兩種不同的法律調整模式，盡量發(fā)揮行政手段對非法流轉行為的處罰和監(jiān)管作用，減少對礦業(yè)權流轉合同效力的否定性法律評價。第三，適當分離礦業(yè)權的財產屬性和行政許可屬性，適當弱化行政審批對礦業(yè)權流轉合同效力的影響。”

由此可見，司法解釋已經明確礦業(yè)權租賃合同在當事人意思表示達成一致時，即發(fā)生法律效力，而無需考慮行政機關審查批準在合同訂立階段對合同效力的影響。我們認為，這是礦業(yè)權正常流轉的必然要求，且法律和行政法規(guī)也未明確規(guī)定礦業(yè)權租賃合同屬于經審批才生效的合同，故審批不應影響租賃合同效力。

但需指出的是，當事人簽訂的礦業(yè)權租賃合同合法有效，并不意味著當然符合了行政管理的要求，礦業(yè)權租賃仍應當按照行政法規(guī)進行審查和批準，否則可能承擔行政責任。此外，一旦發(fā)生行政責任，如政府進行罰款，或責令停止生產，也將影響礦業(yè)權租賃合同的履行，故也需引起礦業(yè)權人及承租人的高度關注。

后記

基于多年來代理大量礦產資源及礦業(yè)權類案件的實踐經驗，我們編寫了《礦產資源及礦業(yè)權糾紛實務焦點問題案例精析》一書，并已由法律出版社出版。

在該書的基礎上，我們在“金杜研究院”開辟“礦產資源及礦業(yè)權糾紛”專欄，逐步推送相關文章，主要涉及礦業(yè)權出讓、礦業(yè)權及礦產資源轉讓、礦業(yè)權租賃、礦業(yè)權承包、礦業(yè)權合作、礦業(yè)權抵押、礦業(yè)權侵權、建設項目壓覆礦業(yè)權等諸多問題。

篇幅所限，我們推送的文章主要以法律問題分析而非案例探討的方式呈現，如您希望了解更多的案例分析內容，請參閱《礦產資源及礦業(yè)權糾紛實務焦點問題案例精析》一書。

 

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