礦產(chǎn)資源壓覆儲(chǔ)量的確定（上）
文/夏偉、崔煜民、蔣帥、瞿虹、梁逸秋

礦產(chǎn)資源壓覆儲(chǔ)量是指因建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后導(dǎo)致礦產(chǎn)資源不能開發(fā)利用的蘊(yùn)藏量。在礦權(quán)行政管理中，壓覆資源儲(chǔ)量是礦業(yè)權(quán)主管機(jī)關(guān)開展礦政管理和資源儲(chǔ)量登記統(tǒng)計(jì)的重要依據(jù)，也是建設(shè)項(xiàng)目與被壓覆資源進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益對比的重要參數(shù)，該數(shù)據(jù)能夠?yàn)榻ㄔO(shè)項(xiàng)目依法用地提供經(jīng)濟(jì)依據(jù)和技術(shù)支持。在壓覆礦產(chǎn)資源類的案件中，壓覆資源儲(chǔ)量是需要查明的重要事實(shí)，其與壓覆補(bǔ)（賠）償金息息相關(guān)，在很大程度上決定著案件最終的裁判結(jié)果。
實(shí)踐中，建設(shè)單位、礦業(yè)權(quán)人對確定礦產(chǎn)資源壓覆儲(chǔ)量的環(huán)節(jié)重視程度不夠，其往往在提供相關(guān)材料后就將工作完全交由地質(zhì)勘察單位，沒有在該程序中保護(hù)自身的合法權(quán)益，待最終確定壓覆補(bǔ)（賠）償金時(shí)又對壓覆儲(chǔ)量提出異議，卻又為時(shí)已晚。
本文共分上下兩篇，旨在梳理礦產(chǎn)資源壓覆儲(chǔ)量確定過程中的主要問題，以為建設(shè)單位、礦業(yè)權(quán)人提供相應(yīng)問題的處理思路。
一、確定礦產(chǎn)資源壓覆儲(chǔ)量的方法
確定礦產(chǎn)資源壓覆儲(chǔ)量的方法，依據(jù)被壓覆礦產(chǎn)的類型而有所不同。
對于重要礦產(chǎn)資源，確定方法并無爭議�！秶�土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕137號，下稱137號文）對此有明確規(guī)定——建設(shè)單位應(yīng)“委托具有相應(yīng)地質(zhì)勘查資質(zhì)的單位編制建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源評估報(bào)告”，通過此種方法確定壓覆資源儲(chǔ)量。
對于非重要礦產(chǎn)資源，確定方法根據(jù)各地要求不同而存在差異。由于《國土資源部關(guān)于規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的通知》（國土資發(fā)〔2000〕386號，下稱386號文）的廢止，壓覆非重要礦產(chǎn)資源在國家管理制度層面喪失具體規(guī)定，而各省對此規(guī)定也各有不同——如《陜西省自然資源廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)“放管服”改革做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批服務(wù)工作的通知》就規(guī)定“壓覆已查明非重要礦產(chǎn)資源的，不需辦理壓覆審批手續(xù)。涉及礦業(yè)權(quán)的，由建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人協(xié)商補(bǔ)償事宜”；《山東省國土資源廳建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源管理辦法》也規(guī)定“壓覆已查明非重要礦產(chǎn)資源或者壓覆評估范圍內(nèi)已設(shè)探礦權(quán)尚未查明資源儲(chǔ)量的，由建設(shè)單位和礦業(yè)權(quán)人自行協(xié)商解決”；《浙江省自然資源廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源管理的通知》則規(guī)定“省級自然資源主管部門負(fù)責(zé)壓覆非重要礦產(chǎn)資源的審核登記”。
但是，無論是只要求協(xié)商解決，還是仍要求審核登記，其前提都是查清礦產(chǎn)資源壓覆儲(chǔ)量，因?yàn)槿绻�不能查清�?chǔ)量，協(xié)商往往無法達(dá)成一致，更無法辦理審批登記。而且，無論是否需要審批登記，礦產(chǎn)資源被壓覆后都需要將結(jié)果告知自然資源主管部門，以作為登記剩余資源儲(chǔ)量、礦區(qū)范圍的依據(jù)。
二、壓覆范圍的基本概念和構(gòu)成
確定壓覆范圍是評估礦產(chǎn)資源壓覆儲(chǔ)量的重要環(huán)節(jié)。無論是重要礦產(chǎn)資源還是非重要礦產(chǎn)資源，一旦需要對礦產(chǎn)資源壓覆儲(chǔ)量進(jìn)行評估，就需要對壓覆范圍進(jìn)行確定。所以要搞清楚壓覆儲(chǔ)量，首先就要搞清楚壓覆范圍。
對于重要礦產(chǎn)資源的壓覆范圍，137號文規(guī)定“應(yīng)根據(jù)有關(guān)工程建設(shè)規(guī)范確定建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源的范圍”，該規(guī)定給確定重要礦產(chǎn)資源的壓覆范圍提供了原則性的指導(dǎo)；對于確定非重要礦產(chǎn)資源的壓覆范圍，實(shí)踐中也基本按此規(guī)定執(zhí)行。但除此之外，我國尚未出臺統(tǒng)一的確定建設(shè)項(xiàng)目壓覆范圍的技術(shù)規(guī)范，因此確定壓覆范圍尚缺乏權(quán)威且統(tǒng)一的規(guī)則。因此，建設(shè)單位、礦業(yè)權(quán)人在確定礦產(chǎn)資源壓覆儲(chǔ)量時(shí)首先就面臨這個(gè)重要問題：究竟該如何具體確定壓覆范圍？
要確定壓覆范圍，首先需要搞清楚壓覆范圍的定義。壓覆范圍是指根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)程規(guī)范，為保障建設(shè)項(xiàng)目正常運(yùn)行確定的礦產(chǎn)資源無法正�？辈殚_采的范圍[1]。
根據(jù)我們辦理壓覆案件的經(jīng)驗(yàn)，壓覆范圍通常包括兩個(gè)組成部分，分別是建設(shè)項(xiàng)目的用地范圍和影響范圍。其中，用地范圍在實(shí)踐中通常不存在爭議，因?yàn)橄嚓P(guān)坐標(biāo)及圈定的范圍在供地時(shí)就已明確；實(shí)踐中容易引起爭議的往往是建設(shè)項(xiàng)目的影響范圍。
三、確定壓覆范圍的基本情形
根據(jù)壓覆范圍的基本概念及組成部分，我們可以知道確定壓覆范圍的重點(diǎn)在于確定建設(shè)項(xiàng)目的影響范圍，該范圍通常由建設(shè)項(xiàng)目的安全保護(hù)范圍（安全距離）來確定。
關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目安全保護(hù)范圍的相關(guān)規(guī)定散見于各法律法規(guī)規(guī)章或技術(shù)規(guī)范之中，建設(shè)單位、礦業(yè)權(quán)人需要對相關(guān)規(guī)定進(jìn)行詳細(xì)檢索。在確定安全保護(hù)范圍時(shí)，需要結(jié)合建設(shè)項(xiàng)目的具體技術(shù)要求、擬壓覆礦權(quán)的具體情況綜合進(jìn)行判斷。
總體而言，確定安全保護(hù)范圍是一項(xiàng)專業(yè)要求高，影響因素多的工作，但基本方法仍然有跡可循——礦產(chǎn)資源形態(tài)、開采方式、建設(shè)項(xiàng)目自身特性在確定安全保護(hù)范圍時(shí)通常起到了決定性作用。
（一）礦產(chǎn)資源形態(tài)
由于不同的礦產(chǎn)資源形態(tài)對于安全保護(hù)范圍有著不同的要求，因此建設(shè)單位、礦業(yè)權(quán)人需要根據(jù)具體的礦產(chǎn)資源形態(tài)來確定壓覆范圍應(yīng)采用的具體依據(jù)。根據(jù)礦產(chǎn)資源形態(tài)進(jìn)行分類，被壓覆礦產(chǎn)資源類型共有固體礦（如煤炭、金屬礦等）、液體礦（如地?zé)崴�、石油等）、氣體礦（如天然氣、頁巖氣等）三類。因篇幅限制，本文難以對所有類型礦產(chǎn)加以分析，以下僅就實(shí)踐中最常見的固體礦為例展開討論。
（二）開采方式
根據(jù)開采方式的不同，固體礦通常又可以分為露天開采礦產(chǎn)和地下開采礦產(chǎn)。根據(jù)不同的開采方式，安全保護(hù)范圍又存在不同的技術(shù)規(guī)范與要求，我們根據(jù)開采方式不同，區(qū)分討論如下：
1. 露天開采的礦產(chǎn)
對于露天開采的礦產(chǎn)，其安全距離通常是最為主要的要素。安全距離通常在與建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的保護(hù)條例中有明確的規(guī)定。保護(hù)條例規(guī)定的保護(hù)范圍與礦區(qū)重疊的部分，一般要考慮作為壓覆區(qū)域，但不影響礦產(chǎn)開發(fā)利用的除外。實(shí)踐中，常見的壓覆類型包括鐵路、公路、輸電線路、石油天然氣管道等。我們根據(jù)不同的建設(shè)項(xiàng)目梳理了相應(yīng)的規(guī)定整理如下：
（1）與鐵路相關(guān)的安全距離規(guī)定

（2）與公路相關(guān)的安全距離規(guī)定

（3）與輸電線路相關(guān)的安全距離規(guī)定

（4）與石油天然氣管道相關(guān)的安全距離規(guī)定

需要說明的是，上述安全距離的規(guī)定是確定壓覆范圍的重要依據(jù)，而非確定壓覆范圍的固定依據(jù)，其通常都涉及除外情形。以鐵路為例，如果與鐵路運(yùn)輸企業(yè)協(xié)商一致，并經(jīng)相關(guān)部門審批，礦業(yè)權(quán)人在采取相應(yīng)安全措施的情況下，仍然可以在規(guī)定的保護(hù)范圍內(nèi)采礦。實(shí)踐中，相關(guān)部門通常會(huì)在礦業(yè)權(quán)審批流程中做好銜接工作，如《桂林市人民政府關(guān)于印發(fā)桂林市礦產(chǎn)資源開采審批流程的通知》中就在采礦權(quán)新立、延續(xù)、變更登記的審批流程中加入了組織交通運(yùn)輸部門進(jìn)行實(shí)地選址踏勘、征求意見的環(huán)節(jié)，如交通運(yùn)輸部門發(fā)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)不符合新設(shè)、變更、延續(xù)要求的，有權(quán)“一票否決”。
2. 地下開采的礦產(chǎn)
對于地下開采的礦產(chǎn)，其最主要的規(guī)定是《建筑物、水體、鐵路及主要井巷煤柱留設(shè)與壓煤開采規(guī)范》（下稱三下壓規(guī)程），雖然該規(guī)定是針對壓煤的規(guī)定，但對地下固體礦的壓覆范圍確定均有參考價(jià)值。根據(jù)《三下壓規(guī)程》，在查明資源儲(chǔ)量范圍內(nèi)，主要根據(jù)受護(hù)建筑物的受護(hù)范圍、移動(dòng)角（上、下山、走向移動(dòng)角）等要素綜合確定。具體而言：
（1）受護(hù)范圍
受護(hù)范圍應(yīng)當(dāng)包括受護(hù)對象及其圍護(hù)帶。受護(hù)對象是指為避免礦產(chǎn)開采影響破壞而需要保護(hù)的對象，其范圍根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目自身情況而定。圍護(hù)帶是指在劃定受護(hù)對象范圍時(shí)，為安全起見沿受護(hù)對象四周所增加的帶形面積寬度，圍護(hù)帶的范圍通常需要根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目自身的保護(hù)等級予以確定。
根據(jù)《三下壓規(guī)程》，對于受護(hù)對象是地面建筑物、構(gòu)筑物、鐵路的，其劃分了特、Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ五個(gè)等級，分別對五個(gè)等級的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)、受護(hù)范圍作出了規(guī)定；對于受護(hù)對象是水體的，其根據(jù)水體的采動(dòng)等級也作出了具體規(guī)定；對于受護(hù)對象是井筒與工業(yè)場地及主要巷道的，其針對具體的工程情況也設(shè)定了不同標(biāo)準(zhǔn)。由于《三下壓規(guī)程》對此作了較為詳細(xì)的規(guī)定，在此不再展開。
（2）移動(dòng)角
移動(dòng)角的基本原理是：地下礦產(chǎn)開采后，采空區(qū)之上巖層會(huì)因此產(chǎn)生形變，產(chǎn)生垮落帶、斷裂帶、彎曲帶，在地表形成一個(gè)比采空區(qū)范圍大得多的下沉盆地或崩落范圍，對地表建設(shè)項(xiàng)目造成影響。這個(gè)影響范圍通常就是我們需要確定的壓覆范圍，而計(jì)算這個(gè)范圍就需要確定移動(dòng)角這一重要參數(shù)。具體原理如下圖：

對于移動(dòng)角的具體算法，應(yīng)根據(jù)巖石特征和當(dāng)?shù)貙?shí)際觀測經(jīng)驗(yàn)值確定。理論上而言，如果在其基本計(jì)算參數(shù)齊全的情況下，移動(dòng)角的度數(shù)是可以通過《三下壓規(guī)程》的相關(guān)規(guī)定計(jì)算得出的。但實(shí)踐中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)缺乏基本參數(shù)的情況，當(dāng)出現(xiàn)相關(guān)情況時(shí)，可以與相鄰的區(qū)域進(jìn)行類比，從而繼續(xù)進(jìn)行評估。
因此，我們在看壓覆范圍的確定是否準(zhǔn)確時(shí)，可以去查詢了解該報(bào)告對巖層的特征識別是否準(zhǔn)確（不同的巖層對移動(dòng)角計(jì)算有影響）、類比的相鄰區(qū)域取值是否有可參考性、類比的理由是否充分等。
（三）其他影響因素
1. 爆破距離
建設(shè)項(xiàng)目周邊的礦產(chǎn)資源如果涉及爆破開采，在確定安全保護(hù)范圍時(shí)，還需要考慮到《爆破安全規(guī)程》（GB 6722-2014）的相關(guān)規(guī)定。如《爆破安全規(guī)程》第13.6.1規(guī)定“一般工程爆破個(gè)別飛散物對人員的安全距離不應(yīng)小于表10的規(guī)定；對設(shè)備或建（構(gòu)）物的安全允許距離，應(yīng)由設(shè)計(jì)確定”，而表10所規(guī)定的淺孔爆破法破大塊的最小安全距離為300米。采用爆破方式開采的礦山如涉及壓覆問題時(shí)，就必須將爆破安全距離考慮進(jìn)去。
2. 當(dāng)?shù)氐奶貏e規(guī)定
各省當(dāng)?shù)氐木唧w政策是基于當(dāng)?shù)貕焊矊?shí)際工作、各地地質(zhì)情況所作出的具體規(guī)定。如《云南省國土資源廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的通知》中規(guī)定“調(diào)查范圍一般建設(shè)項(xiàng)目征地外延50-100米范圍，特殊項(xiàng)目由建設(shè)單位確定調(diào)查范圍”；《廣西壯族自治區(qū)國土資源廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的通知》中也規(guī)定“調(diào)查范圍一般為建設(shè)項(xiàng)目用地外延500米，特殊項(xiàng)目由建設(shè)單位確定調(diào)查范圍”；《江蘇省國土資源廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范江蘇省建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》中規(guī)定“建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源的評估范圍應(yīng)不小于用地邊界外推300米（根據(jù)礦山采礦安全爆破距離規(guī)范），行業(yè)規(guī)定保護(hù)范圍大于300米的，按行業(yè)規(guī)定評估”。
上述相關(guān)規(guī)定實(shí)際上劃定了建設(shè)項(xiàng)目的最小影響范圍，雖然評估或調(diào)查范圍不一定與最后確定的壓覆范圍一致，但其往往會(huì)成為確定壓覆范圍的重要依據(jù)。因此，在不同的省份確定安全保護(hù)范圍時(shí)，還應(yīng)當(dāng)充分檢索當(dāng)?shù)氐木唧w規(guī)定，將當(dāng)?shù)卣�策的要求作為確定安全保護(hù)范圍的重要參考。
3. 安全性評價(jià)
由于地質(zhì)勘察專業(yè)性強(qiáng)，且每一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目用地、礦區(qū)范圍的地質(zhì)情況都有所不同，所以除了依據(jù)上述所討論的各項(xiàng)因素確定安全范圍，在必要時(shí)，還需要委托專業(yè)機(jī)構(gòu)查明礦區(qū)地表變形、巖移和塌陷的機(jī)理、原因及分布規(guī)律，預(yù)測其發(fā)展趨勢、危害程度以及誘發(fā)其他不良地質(zhì)現(xiàn)象的類型、位置、規(guī)模和對建設(shè)項(xiàng)目安全性的影響，從而進(jìn)一步確定安全保護(hù)范圍。
總體而言，在長期的實(shí)踐工作中，從業(yè)人員就壓覆范圍的認(rèn)定逐漸形成了一定程度上的共識。以固體礦產(chǎn)為例，對于露天開采的礦山，原則上以安全距離為主要依據(jù)，結(jié)合地表地形地質(zhì)條件、邊坡、組構(gòu)及直觀可視范圍等綜合因素，將對礦產(chǎn)的開采有影響的范圍納入壓覆范圍[2]；對于地下開采的礦山，以查明資源儲(chǔ)量范圍，按《三下壓規(guī)程》、采用移動(dòng)角圖解投影圈定的礦區(qū)（礦權(quán)）范圍內(nèi)的保護(hù)煤（礦）柱范圍即為壓覆區(qū)范圍[3]。但確定建設(shè)項(xiàng)目的壓覆范圍是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，加之一直以來并沒有統(tǒng)一的規(guī)范對確定方法予以明確，各地政策、從業(yè)人員對于同一問題的認(rèn)識也有差異。因此，在標(biāo)準(zhǔn)尚不明確的情況下，恰恰意味著當(dāng)事人有更大的爭取空間，確定壓覆范圍并非是一件可以忽視的工作。我們在辦理礦產(chǎn)壓覆類案件的過程中需要和地質(zhì)勘察單位保持好密切的溝通，結(jié)合建設(shè)項(xiàng)目和礦業(yè)權(quán)的客觀情況，充分運(yùn)用確定壓覆范圍的基本原理，說服其按照對己方有利的方式、參數(shù)來建立模型并計(jì)算，為己方爭取更好的評估結(jié)果。

 

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[1] 山西省市場監(jiān)督管理局《壓覆礦產(chǎn)資源評估技術(shù)規(guī)范》4.4條

[2] 陳遠(yuǎn)興、向文勤、曾繼富：“建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源評估中壓覆范圍確定的相關(guān)問題探討”，《能源與環(huán)境》，2018年第4期。

[3] 陳曉甫、劉亞彬：“建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源之壓覆區(qū)范圍初探”，《中國國土資源經(jīng)濟(jì)》，2019年第2期。

 

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作者簡介

 

夏偉
大成律師事務(wù)所 高級顧問

夏偉律師，中國人民大學(xué)法學(xué)學(xué)士，西南政法大學(xué)法律碩士，1999年入職高級法院，2009年任區(qū)法院副院長，2013年起任中級法院審監(jiān)庭副庭長、審管辦主任，2014年被評為省級審判業(yè)務(wù)專家。2017年辭職任專職律師。
夏偉律師有20多年的法律工作經(jīng)歷，對訴訟流程、特點(diǎn)有全面而深刻的理解，參與或代理了多起疑難案件，取得勝訴結(jié)果。夏偉律師對礦權(quán)壓覆、民間借貸、虛假訴訟、刑民交叉、執(zhí)行異議等問題有深入研究。
夏偉律師曾開設(shè)《30堂民間借貸必修課》等課程，累計(jì)超過10萬學(xué)員參加學(xué)習(xí)。
電話、微信：13500323027

其他作者：
崔煜民  重慶百君律師事務(wù)所律師
蔣   帥  重慶坤源衡泰律師事務(wù)所律師
瞿   虹  北京市天同(重慶)律師事務(wù)所律師
梁逸秋  北京大成（重慶）律師事務(wù)所律師