【專欄：礦權(quán)壓覆實務(wù)指南】合法壓覆情形下的補償范圍

2023-09-20 11:16:38
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作者：夏偉等
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合法壓覆情形下的補償范圍
文/夏偉、崔煜民、蔣帥、瞿虹、梁逸秋

一、合法壓覆情形下補償范圍產(chǎn)生爭議的現(xiàn)實原因
137號文[1]對建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源的補償范圍作出了規(guī)定，即補償范圍原則上包括：“1.礦業(yè)權(quán)人被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應(yīng)繳的價款（無償取得的除外）；2.所壓覆的礦產(chǎn)資源分擔的勘查投資、已建的開采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施等直接損失”。雖然該規(guī)定已執(zhí)行十余年，但在發(fā)生合法壓覆礦產(chǎn)資源時，礦業(yè)權(quán)人與建設(shè)單位對于補償范圍是否必須適用137號文仍然存在不小的爭議，其主要原因包括：
（一）礦業(yè)權(quán)的價值，尤其是受損的價值本身有不確定性
礦業(yè)權(quán)作為一種用益物權(quán)，其權(quán)利客體是特定的礦產(chǎn)資源，其價值與對應(yīng)的礦產(chǎn)資源息息相關(guān)。但基于礦產(chǎn)資源的天然屬性，其分布具有隱蔽性、不均衡性、差異性和不確定性[2]，對礦產(chǎn)資源的利用必須經(jīng)過地質(zhì)調(diào)查、勘查發(fā)現(xiàn)和評價、開采開發(fā)等方式才能實現(xiàn)，即礦業(yè)權(quán)的價值必須要通過勘查開采過程才能得以確定和實現(xiàn)。但被壓覆的礦業(yè)權(quán)恰恰處于不能勘查開采的狀態(tài)，受損部分的價值只能是一種特定假設(shè)下的預(yù)估推算，其天然就有不確定性。
（二）礦業(yè)權(quán)人和建設(shè)單位的價值追求不一致，且均具有合理性
一方面，礦業(yè)權(quán)人作為用益物權(quán)人，自然希望充分利用礦業(yè)權(quán)的價值，以期實現(xiàn)更大的經(jīng)濟價值，礦產(chǎn)資源被建設(shè)項目壓覆的損失客觀存在，礦業(yè)權(quán)人希望獲得更多補償可以理解。另一方面，建設(shè)項目本身就需要密集的資金投入，其通常還是基礎(chǔ)設(shè)施，具有公共利益性質(zhì)，建設(shè)單位希望降低補償標準、降低總投資成本也在情理之中。
（三）法律法規(guī)的缺位及司法實踐的爭議
137號文對補償范圍進行了原則性規(guī)定，但137號文的效力等級僅僅是部門規(guī)范性文件，并非法律淵源，不能作為法院判定民事主體間權(quán)利義務(wù)的依據(jù)；部分省份雖然對補償標準作出了細化規(guī)定，但全國范圍內(nèi)仍然缺乏明確的補償標準、處置辦法，確定壓覆補償標準缺乏明確的法律依據(jù)。
司法實踐對補償范圍認識的不一致也加劇了該爭議，如（2017）最高法民終724號案和（2017）最高法民終493號案，合議庭對于合法壓覆情形下是否適用137號文的補償范圍就有不同的認識，各地法院對此的認識則更未實現(xiàn)統(tǒng)一。
以上原因疊加，導致礦業(yè)權(quán)人與建設(shè)單位很難在補償范圍上達成一致，這也是壓覆類案件往往最終走向訴訟的重要原因。由于案件爭議大，而且采用不同補償范圍得出的結(jié)果差異也很大，即使進入訴訟，雙方仍會對補償范圍據(jù)理力爭。盡管這一爭議在實踐中仍將在一段時間內(nèi)持續(xù)下去，但我們更傾向于認為合法壓覆情形下的補償標準應(yīng)當參照137號文確定，即“補償責任一般僅限于礦業(yè)權(quán)人直接損失”，我們已在《礦業(yè)權(quán)合法壓覆之請求權(quán)基礎(chǔ)檢視｜礦權(quán)壓覆實務(wù)指南》中充分論述，在此不再贅述。本文中，我們嘗試將前述“直接損失”按照137號文的規(guī)定拆分為“價款損失”及“非價款損失”進行討論。
二、價款損失的理解
按照137號文的規(guī)定，價款損失是指礦業(yè)權(quán)人被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應(yīng)繳的價款。對此規(guī)定，可從以下方面進行理解：
（一）價款范圍的理解
礦業(yè)權(quán)價款總體上經(jīng)歷了“不需征收礦業(yè)權(quán)價款時期（1996年以前）——征收礦業(yè)權(quán)價款時期（1996年到2016年）——征收礦業(yè)權(quán)出讓收益時期（2017年以后）”三個大的階段，價款范圍在不同階段有不同理解。
在“不需征收礦業(yè)權(quán)價款時期”，礦業(yè)權(quán)人無需繳納礦業(yè)權(quán)價款，不再討論。
在“征收礦業(yè)權(quán)價款時期”，“價款”范圍雖然歷經(jīng)變化，但總體比較穩(wěn)定——礦業(yè)權(quán)主管機關(guān)針對國家出資勘查探明的礦業(yè)權(quán)征收礦業(yè)權(quán)價款。因此，此時期的重點是區(qū)分礦業(yè)權(quán)的勘查投資主體，如被壓覆礦產(chǎn)資源是非國家出資勘查探明的，則主管機關(guān)不收取礦業(yè)權(quán)價款，礦業(yè)權(quán)人主張價款損失就沒有依據(jù)，其損失（如勘查投入）應(yīng)在非價款損失部分中予以主張。
在“礦業(yè)權(quán)出讓收益”時期，礦業(yè)權(quán)價款這一概念已經(jīng)不復(fù)存在，但《礦產(chǎn)資源法》《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》等上位法律法規(guī)以及包括137號文在內(nèi)的一系列原有的規(guī)章和規(guī)范性文件仍在沿用“礦業(yè)權(quán)價款”的規(guī)定，這造成新舊制度銜接不暢的問題，“價款”范圍也產(chǎn)生了一定爭議：一種觀點認為既然礦業(yè)權(quán)價款整體調(diào)整為礦業(yè)權(quán)出讓收益，那么在補償時就應(yīng)當將全部礦業(yè)權(quán)出讓收益作為“價款”的補償范圍；另一種觀點認為礦業(yè)權(quán)出讓收益制度不影響壓覆補償原則，只需對礦業(yè)權(quán)出讓收益中的成本部分予以補償。
我們認為第二種觀點更為合理。根據(jù)137號文的補償原則，我們認為在“礦業(yè)權(quán)出讓收益”時期，“應(yīng)繳的價款”的范圍應(yīng)考慮“礦業(yè)權(quán)出讓收益”的構(gòu)成，其構(gòu)成因征收方式而不同，包括按出讓收益率形式征收和按出讓金額形式征收兩種方式——其中，按礦業(yè)權(quán)出讓收益率形式征收的礦業(yè)權(quán)出讓收益=探（采）礦權(quán)成交價+逐年征收的采礦權(quán)出讓收益，由于被壓覆礦產(chǎn)資源無法開發(fā)利用，所以不會產(chǎn)生收益，因此補償范圍不應(yīng)該包括逐年征收的采礦權(quán)出讓收益；按出讓金額形式征收礦業(yè)權(quán)出讓收益的，則以被壓覆時應(yīng)繳的出讓收益金額為準。
（二）價款的確定方法——評估為原則，特別政策優(yōu)先適用
礦業(yè)權(quán)出讓價款通常由礦業(yè)權(quán)評估機構(gòu)通過評估程序確定。在“礦業(yè)權(quán)價款”時期，根據(jù)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》的規(guī)定，探礦權(quán)和采礦權(quán)出讓價款應(yīng)當由具有礦業(yè)權(quán)評估資質(zhì)的評估機構(gòu)進行評估并報登記管理機關(guān)備案，基本流程為“公開委托—評估機構(gòu)評估—主管部門合規(guī)性審查備案—發(fā)備案證明文件”；在“礦業(yè)權(quán)出讓收益”時期，評估程序仍予以保留，但其基本流程改為“公開委托—評估機構(gòu)評估—公示—無異議公開”，公開的評估報告和結(jié)果就可以作為礦業(yè)權(quán)人申報相關(guān)事項的依據(jù)。因此，按照137號文的規(guī)定，“被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應(yīng)繳的價款”應(yīng)當由礦業(yè)權(quán)評估機構(gòu)按照被壓覆時的情況對應(yīng)繳價款進行評估予以確定。
如有特別政策的，礦業(yè)權(quán)出讓價款還應(yīng)當予以遵循。因全國各地礦產(chǎn)資源稟賦、開采技術(shù)條件、礦產(chǎn)品價格相差較大，各省通常都結(jié)合當?shù)氐V產(chǎn)資源開發(fā)利用的實際情況制定了適應(yīng)當?shù)氐恼�。如貴州省在2008年時就制定了《貴州省深化煤炭資源有償使用制度改革試點工作實施意見》，明確規(guī)定了采礦權(quán)價款分煤種計算并收取，其中煉焦用煤、優(yōu)質(zhì)瘦煤以6元/噸的標準計算并收取，其他煤類以3元/噸的標準計算并收取，探礦權(quán)價款在采礦權(quán)價款基礎(chǔ)上按規(guī)定費率計算；意見實施前已獲得的采礦權(quán)則按照0.8元/噸計算并收取采礦權(quán)價款，已獲得的探礦權(quán)在采礦權(quán)價款基礎(chǔ)上按規(guī)定費率計算。2015年，貴州省又制定了《減輕煤炭企業(yè)負擔促進煤炭行業(yè)平穩(wěn)發(fā)展工作措施》，其中對于兼并重組煤礦因礦區(qū)范圍變化新增的資源的采礦權(quán)價款，按照煉焦用煤、優(yōu)質(zhì)瘦煤以6元/噸的標準計算并收取，其他煤類以3元/噸的標準計算并收取。如在火燒鋪煤礦、鐘山區(qū)老鷹山鎮(zhèn)八八煤礦、水城縣阿戛鎮(zhèn)小牛煤礦等煤礦各自兼并重組的實例中，貴州省自然資源廳在確定相應(yīng)礦業(yè)權(quán)價款時雖然還是啟動了評估程序，但評估機構(gòu)并未按照礦業(yè)權(quán)評估方法計算價款，而是按照上述規(guī)定確定的單價×本次擬動用資源儲量后計算出了應(yīng)繳價款，遵循了上述規(guī)定所確定的計價標準，評估結(jié)果與按規(guī)定計算得出的結(jié)果并沒有差異。
（三）價款的計算
1. 價款計算的前提
價款計算以礦業(yè)權(quán)人有償取得礦業(yè)權(quán)為前提。如果礦業(yè)權(quán)人是無償取得礦業(yè)權(quán)的，則無需考慮礦業(yè)權(quán)價款損失，自然也就無需計算。
礦業(yè)權(quán)無償取得是我國礦業(yè)權(quán)出讓制度改革中產(chǎn)生的歷史遺留問題。我國礦業(yè)權(quán)出讓制度歷經(jīng)了從“全面無償時期”到“有償+無償雙軌制時期”，再到“全面有償”的過程。一些礦業(yè)權(quán)人在當時的制度背景下，實際上無償占有、使用了礦業(yè)權(quán)，這些情況雖然歷經(jīng)多次清理整頓，基本得到了解決，但實踐中難免會出現(xiàn)個例。由于采礦權(quán)的最長出讓年限可達30年，相關(guān)遺留問題更多地出現(xiàn)在采礦權(quán)領(lǐng)域。因為各種各樣的原因，有的采礦權(quán)無償使用的情況未能在清理整頓中得以糾正，有的礦山存在建設(shè)時間長、歷經(jīng)兼并重組等情況，致使檔案材料不齊全。這些情況致使礦業(yè)權(quán)人在遭遇壓覆時，無法提供礦業(yè)權(quán)有償使用的相關(guān)證據(jù)。這就對處理此類礦業(yè)權(quán)壓覆爭議時提出了特別要求——我們需要對案涉礦業(yè)權(quán)的歷史沿革做好充分核查，掌握該礦業(yè)權(quán)有償使用的情況，以便做好充分應(yīng)對。
2. 返還或免繳價款可能影響計算結(jié)果
如果礦業(yè)權(quán)是有償取得的，在確定被壓覆資源儲量應(yīng)繳價款后，是否就可以確定補償金額了？我們認為還應(yīng)當在此基礎(chǔ)上考慮礦業(yè)權(quán)價款或出讓收益的返還問題。《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收辦法》（財綜〔2023〕10號）規(guī)定了因誤繳、誤收、政策性關(guān)閉、重大自然災(zāi)害以及非礦業(yè)權(quán)人自身原因可以申請退還礦業(yè)權(quán)出讓收益、礦業(yè)權(quán)價款�；趯υ撘�(guī)定的不同理解，形成了兩種不同觀點：第一種觀點認為礦產(chǎn)資源被建設(shè)項目壓覆并非礦業(yè)權(quán)人自身原因?qū)е�，屬于退還的情形；第二種觀點認為礦產(chǎn)資源被壓覆時，礦業(yè)權(quán)人可以通過民事法律關(guān)系獲取補償，不影響主管機關(guān)基于行政法律關(guān)系收取礦業(yè)權(quán)出讓收益、礦業(yè)權(quán)價款，不應(yīng)退還。
我們咨詢了部分省份的窗口意見，其更傾向于第二種觀點，部分省份還指出即使符合分期繳納情形，礦產(chǎn)資源被壓覆后仍需按出讓合同約定繼續(xù)繳納被壓覆部分的礦業(yè)權(quán)出讓收益、礦業(yè)權(quán)價款，不免除繳納義務(wù)。該觀點基本遵循了137號文的立法背景，同時也是自然資源部、財政部《對十三屆全國人大三次會議第8524號建議的答復(fù)》的延續(xù)，兩部門均認為“不宜由自然資源部門和財政部門通過直接退還壓覆區(qū)域的礦業(yè)權(quán)出讓收益或等量置換資源的方式，代替建設(shè)項目單位進行補償”。如按此意見執(zhí)行，已經(jīng)繳納的礦業(yè)權(quán)出讓收益、礦業(yè)權(quán)價款無法通過退還獲得彌補，還未繳納的未來也必然發(fā)生，被壓覆資源儲量應(yīng)繳價款就等于最終的補償金額。
需要注意的是，《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收辦法》（財綜〔2023〕10號）剛實施不久，各省份的窗口意見可能存在不同，礦業(yè)權(quán)人、建設(shè)單位在計算補償金額時，還是應(yīng)該結(jié)合當?shù)氐膱?zhí)行政策，了解是否存在相應(yīng)的退還、免繳政策。如實踐中可以退還、免繳的，應(yīng)當在應(yīng)繳價款的基礎(chǔ)上相應(yīng)扣除。
三、非價款損失的理解
（一）非價款損失范圍的理解
按照137號文，非價款損失的范圍包括所壓覆的礦產(chǎn)資源分擔的勘查投資、已建的開采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施等。其中，勘查投資一般包括進行勘查工程、修建臨時建筑、進行測試測驗、委托出具報告等費用；開采設(shè)施投入一般包括礦山的剝離工程、探礦采礦坑道工程、尾礦庫、為礦山開采而專門修建的給排水工程、電力工程、道路設(shè)施、配套房產(chǎn)等礦區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)成本；搬遷相應(yīng)設(shè)施損失一般是指因礦產(chǎn)資源壓覆后，相應(yīng)的采礦、選礦等通用設(shè)施設(shè)備需要搬遷至其他礦區(qū)繼續(xù)使用時產(chǎn)生的搬遷費用。
在一些地方性法規(guī)或規(guī)范性文件中，部分省份還對其他非價款損失作出了進一步的規(guī)定，案件如涉及相關(guān)規(guī)定適用的，還應(yīng)考慮其規(guī)定的內(nèi)容。如《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于做好壓覆礦產(chǎn)資源補償工作的通知》（湘政辦發(fā)〔2015〕17號）規(guī)定非價款損失還包括“辦理采礦權(quán)許可證的相關(guān)費用……整合礦山支付的成本等”；又如《承德市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)新建北京至沈陽鐵路客運專線承德段建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源補償辦法的通知》中規(guī)定前期勘查投入補償還包括“臨時征（租）土地、林木及人工費用”，并進一步規(guī)定留守人員費用（即采礦許可證到期后礦業(yè)權(quán)人獲得補償前（出具評估報告之日）看護礦區(qū)所發(fā)生的人員費用）、停產(chǎn)停業(yè)損失（即礦產(chǎn)資源被部分壓覆后，剩余儲量能夠達到國土資源部門規(guī)定的最低開采規(guī)模和最低資源儲量規(guī)模的，礦業(yè)權(quán)人在辦理采礦許可證變更手續(xù)期間所發(fā)生的停產(chǎn)停業(yè)損失，補償期限6個月）、礦山企業(yè)解除勞動合同經(jīng)濟補償金（即礦產(chǎn)資源被壓覆后，企業(yè)與職工解除勞動合同所產(chǎn)生的經(jīng)濟補償金）等非價款損失也屬于補償范圍。
（二）非價款損失的確定方法
對于上述非價款損失，一般如委托出具報告的費用、搬遷費用、測試測驗費用等損失比較好計算，通常以相應(yīng)的合同、原始憑證及記賬憑證為依據(jù)，只要證據(jù)間互相印證，基本可以確定其實際損失。
對于如勘探勘查工程、開采設(shè)施投入等價值難以量化且雙方無法協(xié)商一致的，通常只有通過資產(chǎn)評估的手段予以確定。對于被壓覆的資產(chǎn)損失，評估中通常采用成本法予以評估，即按照重建或者重置評估對象（即受損的資產(chǎn)）的思路，將重建或者重置成本作為確定評估價值的基礎(chǔ)，再扣除相應(yīng)的貶值，用以確定最終的評估價值，其基本公式可以理解為：評估價值=重置成本－實體性貶值－功能性貶值－經(jīng)濟性貶值。其中：重置成本是指評估對象的現(xiàn)行再取得成本；實體性貶值是指資產(chǎn)的物理性能損耗或下降引起的資產(chǎn)價值損失，也叫做有形損耗；功能性貶值是指因技術(shù)進步引起的資產(chǎn)功能相對落后而造成的資產(chǎn)價值損失（如新工藝、新技術(shù)、新材料的采用使得資產(chǎn)在原有方式下的建造成本超過現(xiàn)行建造成本，或資產(chǎn)繼續(xù)運營會超過現(xiàn)有技術(shù)進步的同類資產(chǎn)的運營成本）；經(jīng)濟性貶值是指因外部條件變化引起的資產(chǎn)價值損失，主要表現(xiàn)為市場競爭性因素（如供過于求）引起的經(jīng)濟性貶值和政策因素（如稅收、環(huán)保政策）引起的經(jīng)濟性貶值。
評估機構(gòu)在評估程序中會詳細核查資產(chǎn)的成本依據(jù)，這些資料通常由礦業(yè)權(quán)人單方保存，如果礦業(yè)權(quán)人無法提供，其主張的非價款損失將很難被支持。由于礦產(chǎn)資源的勘查、開采是一個極其漫長且復(fù)雜的過程，這就給礦業(yè)權(quán)人檔案保管和經(jīng)營規(guī)范性提出了較高的要求。對此，礦業(yè)權(quán)人在經(jīng)營過程中要有意識地對經(jīng)營資料實行分類管理，加強原始經(jīng)營文件的可區(qū)分性。如針對A礦區(qū)的開采需要購買原材料的，礦業(yè)權(quán)人應(yīng)當在相應(yīng)合同中有意識地約定清楚設(shè)備的用途是用于A礦區(qū)開采使用，并附以相對應(yīng)的原始憑證、記賬憑證，讓評估機構(gòu)能夠明確知曉該設(shè)備是因受壓覆而受影響的原材料，避免出現(xiàn)雖采購了原材料，但卻無法對應(yīng)到被壓覆范圍之內(nèi)的問題。

[1] 《關(guān)于進一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕137號）

[2] 謝貴明：“礦業(yè)權(quán)價值和礦業(yè)權(quán)價款初步研究”，《中國國土資源經(jīng)濟》，2016年第5期

作者簡介

夏偉
大成律師事務(wù)所高級顧問

夏偉律師，中國人民大學法學學士，西南政法大學法律碩士，1999年入職高級法院，2009年任區(qū)法院副院長，2013年起任中級法院審監(jiān)庭副庭長、審管辦主任，2014年被評為省級審判業(yè)務(wù)專家。2017年辭職任專職律師。
夏偉律師有20多年的法律工作經(jīng)歷，對訴訟流程、特點有全面而深刻的理解，參與或代理了多起疑難案件，取得勝訴結(jié)果。夏偉律師對礦權(quán)壓覆、民間借貸、虛假訴訟、刑民交叉、執(zhí)行異議等問題有深入研究。
夏偉律師曾開設(shè)《30堂民間借貸必修課》等課程，累計超過10萬學員參加學習。
電話、微信：13500323027

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蔣帥 重慶坤源衡泰律師事務(wù)所律師
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