【專欄：礦權壓覆實務指南】礦產(chǎn)資源壓覆儲量的確定（下）

2023-09-19 09:23:16
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礦產(chǎn)資源壓覆儲量的確定（下）
文/夏偉、崔煜民、蔣帥、瞿虹、梁逸秋

我們在前文《礦產(chǎn)資源壓覆儲量的確定（上）》中初步介紹了確定礦產(chǎn)資源壓覆儲量的方法、壓覆范圍的基本概念和構成、確定壓覆范圍的基本情形。在下篇中，我們嘗試在此基礎上繼續(xù)梳理礦產(chǎn)壓覆資源儲量確定的其他問題。
一、確定壓覆范圍的特別情形
多數(shù)情況下，壓覆范圍以壓覆邊界拐點坐標圈定的范圍為限，但特別情形下，壓覆范圍會突破壓覆邊界拐點坐標圈定的范圍，進而將建設項目壓覆的整個礦區(qū)納入到壓覆范圍。引起這種結果的原因是建設項目雖然僅僅壓覆了礦區(qū)內的部分礦產(chǎn)資源，但壓覆位置處于礦區(qū)的核心區(qū)域，對于整個礦區(qū)影響重大，甚至導致礦業(yè)權本身已失去價值。此時應當將此種“部分壓覆”作為“全部壓覆”來看待，在評估時應當對整個礦區(qū)進行評估。
（一）“全部壓覆”的合理性
在國家法律法規(guī)層面，目前并沒有就“全部壓覆”作出具體規(guī)定。只有個別省份出臺了地方性法規(guī)對該情形作出了規(guī)定：

雖然這種做法被以上省份以地方規(guī)范性文件的形式明確下來，但全國范圍內仍有許多省份未就上述情形作出明確規(guī)定。此外，上述規(guī)定中，除《湖南省國土資源廳關于建設項目壓覆礦產(chǎn)資源補償有關問題的通知》外，其余規(guī)定僅對探礦權的“全部壓覆”予以了規(guī)定。加之各個地方本身在實際執(zhí)行過程中還存在尺度上的差異，種種因素疊加，造成了實踐中不同省份對壓覆范圍作出了不同的認定，這增加了礦政管理和壓覆補償政策的不確定性，也給司法裁判帶來了難題。那么，將“部分壓覆”作為“全部壓覆”來對待是否存在合理性呢？
我們認為，如果壓覆區(qū)域將對礦業(yè)權（包括探礦權、采礦權）整體產(chǎn)生實質性的影響，致使礦山無法生產(chǎn)、關閉或無法延續(xù)的，使之事實上達到了礦業(yè)權滅失的程度，應當將該種情形視為“全部壓覆”。理由如下：

這種做法更符合公平原則。137號文第2條第1款規(guī)定“凡建設項目實施后，導致其壓覆區(qū)內已查明的重要礦產(chǎn)資源不能開發(fā)利用的，都應按本通知規(guī)定報批”。對此，我們通常理解的步驟是先確定壓覆區(qū)范圍，再確定壓覆區(qū)內不能開發(fā)利用的礦產(chǎn)資源儲量。事實上，一般壓覆儲量評估也是按此方式執(zhí)行的，這在多數(shù)情況下并無問題，但如果不考慮將壓覆范圍擴大，在面對“全部壓覆”時就會出現(xiàn)實質不公——壓覆范圍外的礦產(chǎn)資源事實上因壓覆無法開發(fā)利用，但卻因為不在壓覆范圍內，面臨不予評估、不予補償?shù)奶幘场?/span>
這種做法更符合立法本意。386號文第2條對壓覆礦產(chǎn)資源的定義為“因建設項目實施后導致礦產(chǎn)資源不能開發(fā)利用”，其重點強調了“礦產(chǎn)資源不能開發(fā)利用”的結果是判斷壓覆的重要依據(jù)。386號文雖已失效，但其精神在137號文中繼續(xù)得到了貫徹。137號文不僅明確了產(chǎn)生“不能開發(fā)利用”結果的要按壓覆處理，還反向強調了雖然區(qū)域重疊但不影響開發(fā)利用的，不作壓覆處理�？梢姡斐傻V產(chǎn)不能開發(fā)利用是確定壓覆的基本條件，確定壓覆范圍應當著眼于礦產(chǎn)資源無法開發(fā)利用的范圍，更準確地說，礦產(chǎn)資源無法開發(fā)利用的范圍才應當是壓覆范圍。

（二）“全部壓覆”的應然情形
解決了“全部壓覆”的合理性問題，隨之而來的問題是：究竟哪些情形下，應當視為“全部壓覆”呢？我們認為，是否構成“全部壓覆”，與建設項目的壓覆位置密切相關。根據(jù)采礦權、探礦權的區(qū)別，我們傾向于認為壓覆以下位置會對礦山生產(chǎn)造成嚴重影響：
1. 采礦權
壓覆井口：礦山井口作為進出礦山的必經(jīng)之路，一旦被壓覆，將必然造成礦山停工，礦業(yè)權的價值無法實現(xiàn)，對礦山生產(chǎn)的影響毋庸置疑。
壓覆主要巷道：主要巷道是礦山生產(chǎn)的大動脈，其與礦山生產(chǎn)規(guī)模密切相關，如果主要巷道被壓覆，必然導致礦山生產(chǎn)能力的大幅度下滑，甚至停產(chǎn)，對礦山影響極大。
壓覆目前正在開采的資源儲量區(qū)域：正在生產(chǎn)的區(qū)域聚集了礦山的主要生產(chǎn)設施、設備，礦山的主要投入均在此處，如果壓覆，將造成礦山停工，礦業(yè)權人往往也沒有資金重新投入，故難以恢復生產(chǎn)，同樣對礦山影響極大。
與上述區(qū)域相比，如一般巷道、設計可采資源儲量區(qū)、暫時不能利用的資源儲量區(qū)或者儲量空白區(qū)等區(qū)域被壓覆，雖然對于礦山生產(chǎn)也有影響，會損害礦業(yè)權的價值，但其影響程度相對有限，通常不能認定為“全部壓覆”。
2. 探礦權
壓覆已經(jīng)探明資源儲量的區(qū)域：已經(jīng)探明資源儲量的區(qū)域實際上已經(jīng)具備了開采價值，也是勘探工作的直接成果，如果該區(qū)域被壓覆，將直接導致前期勘查投入的損失，直接影響了探礦權轉采礦權的可能，應當視為“全部壓覆”。
壓覆正在勘查、準備近期安排勘查等找礦前景較明顯的區(qū)域：區(qū)別于采礦權，探礦權的最終價值體現(xiàn)在探明可采資源，因此如果有證據(jù)證明目前正在勘查或準備近期勘查的區(qū)域找礦前景比較明朗，則其與探礦權的價值就有了緊密聯(lián)系，如果該區(qū)域被壓覆，視其為“全部壓覆”為宜。
除壓覆采礦權、探礦權核心區(qū)域導致的“全部壓覆”之外，實踐中還存在一種典型類型：即建設項目雖未壓覆核心區(qū)域，但礦業(yè)權人在申請礦業(yè)權延續(xù)時，自然資源主管部門對于整個礦業(yè)權不再予以延續(xù)。此時，距離建設項目實際壓覆可能已經(jīng)過了數(shù)年之久，礦業(yè)權人重點應當申請查閱或公開審核礦業(yè)權延續(xù)的相關手續(xù)，了解礦業(yè)權不予延續(xù)與建設項目壓覆之間的關聯(lián)關系，如果本次不予延續(xù)是因后期工程投入使用、安全保護等原因造成的，則同樣也應當視為“全部壓覆”。
二、壓覆儲量的計算
在壓覆范圍得以確定后，就可以開展壓覆礦產(chǎn)資源儲量的估算工作。
估算壓覆礦產(chǎn)資源儲量原則上應沿用最新地質成果資料的工業(yè)指標、估算參數(shù)、估算方法，并在原報告（如儲量核實報告）圈定的礦體分布范圍基礎上進行相關工作。
在確定基本參數(shù)的同時，地質勘察單位應根據(jù)壓覆礦體形態(tài)及壓覆范圍內樣品工程分布等有關儲量估算參數(shù)選定恰當?shù)馁Y源儲量計算方法，其包括信息資源儲量估算方法即幾何法（包括算術平均法、地質塊段法、開采塊段法、斷面法、等高線法、線儲量法、三角法、最近地區(qū)法/多角型法）、統(tǒng)計分析法（距離加權法、克里格法）以及 SD 法等，但其中最為常見的主要是地質塊段法、斷面法。
以某輸水管線擬壓覆地下開采煤礦為例。在確定了壓覆范圍后，經(jīng)勘查地質單位分析，最終選取地質塊段法對壓覆區(qū)內的儲量進行評估。根據(jù)評估計算公式，塊段儲量的計算公式為：Q = S /cosα×M×D，其中，Q為塊段儲量（同一礦區(qū)內可能涉及多個塊段，需分別計算）；S為對應塊段的平面積；α為煤層傾角（根據(jù)被壓覆區(qū)域的地質資料確定）；M為塊段平均純煤真厚；D為煤層視密度。按此方案即可以計算出被壓覆礦區(qū)內某個塊段對應的資源類型的被壓覆儲量。
需要強調的是，若同一礦區(qū)內存在不同的建設項目進行重復壓覆時，在作出最終儲量估算結論前，還應當圈定出重復壓覆范圍并對礦產(chǎn)資源壓覆儲量估算結果進行說明，評估結果需要扣除重復壓覆的礦產(chǎn)資源儲量，僅計算新增壓覆部分。
此外，對于曾經(jīng)做過壓覆儲量評估的項目，若建設項目發(fā)生變化，使得壓覆資源儲量相關參數(shù)發(fā)生變化的，建設單位也應當重新組織評估，計算變化后的建設項目所壓覆的礦產(chǎn)資源儲量。
三、對壓覆儲量不服的救濟途徑
本文之所以強調確定壓覆資源儲量這一環(huán)節(jié)十分重要，除了因其是后續(xù)審批、補償工作的基礎，同時也因為一旦地質勘查單位作出壓覆儲量報告后，尤其是獲得評審備案后，再要對其糾正十分困難。
從理論上說，自然資源主管部門最終作出準予壓覆或不準予壓覆的批復，都需要將壓覆礦產(chǎn)資源的評估報告作為其判斷依據(jù)。而根據(jù)《行政訴訟法》第70條的規(guī)定，如果行政批復所依據(jù)的主要證據(jù)（壓覆礦產(chǎn)資源的評估報告）不足的，應當依法撤銷或重新作出該行政行為，因此應當對壓覆礦產(chǎn)資源的評估報告進行審查。
但實際上，以上情況很難出現(xiàn)，主要是因為此時已經(jīng)進入到壓覆審批環(huán)節(jié)，壓覆礦產(chǎn)資源的評估報告已經(jīng)出具并經(jīng)過了相關評審備案，如此時沒有明顯相反證據(jù)，法院通常不會對已經(jīng)備案的壓覆礦產(chǎn)資源的評估報告進行實質審查，無法實現(xiàn)推翻壓覆礦產(chǎn)資源的評估報告結論的目的。
以上情況在2021年5月之后得以改變。2021年5月26日，自然資源部發(fā)布了《地質勘查活動監(jiān)督管理辦法（試行）》，其中第25條、26條規(guī)定，各省級自然資源主管部門應當指導構建本行政區(qū)內地質勘查活動技術鑒定與市場服務機制，可以受行政管理機關、人民法院、地質勘查市場當事人委托，負責就技術問題進行鑒定。據(jù)此，如果當事人對壓覆礦產(chǎn)資源的評估報告的結論有異議的，可以根據(jù)該規(guī)定尋求技術鑒定。這種方式有效打通了地質勘查活動領域的行政、司法及民事權利救濟渠道，能有效解決地勘領域缺乏權威技術鑒定渠道等問題。目前，包括四川省[1]、重慶市[2]等地區(qū)都已經(jīng)相繼出臺了各自的實施細則，使該方式越發(fā)具備可行性。
但總體而言，如果建設單位、礦業(yè)權人對于壓覆礦產(chǎn)資源儲量有不同意見的，應當在正式報告出具前與勘查單位充分溝通，提供能夠證明自身不同意見的基本材料，爭取正式報告反映的結論準確、真實，符合客觀情況。

[1] 《四川省地質勘查活動監(jiān)督管理實施細則》第27條：“地質勘查技術鑒定與服務工作具體范圍包括：
（一）受行政管理機關委托，就監(jiān)督檢查或處理投訴舉報等事項中的技術問題進行鑒定；（二）受人民法院委托，就有關案件中的地質勘查專業(yè)問題進行鑒定；（三）受地質勘查市場當事人委托，就地質勘查項目中的質量糾紛等進行技術鑒定。”

[2] 《重慶市地質勘查活動監(jiān)督管理實施辦法（試行）》第31條：“地質勘查技術鑒定與服務工作具體范圍包括：（一）受行政管理機關委托，就監(jiān)督檢查或處理投訴舉報等事項中的技術問題進行鑒定；（二）受人民法院委托，就有關案件中的地質勘查專業(yè)問題進行鑒定；（三）受地質勘查市場當事人委托，就地質勘查項目中的質量糾紛等進行技術鑒定。”

作者簡介

夏偉
大成律師事務所高級顧問

夏偉律師，中國人民大學法學學士，西南政法大學法律碩士，1999年入職高級法院，2009年任區(qū)法院副院長，2013年起任中級法院審監(jiān)庭副庭長、審管辦主任，2014年被評為省級審判業(yè)務專家。2017年辭職任專職律師。
夏偉律師有20多年的法律工作經(jīng)歷，對訴訟流程、特點有全面而深刻的理解，參與或代理了多起疑難案件，取得勝訴結果。夏偉律師對礦權壓覆、民間借貸、虛假訴訟、刑民交叉、執(zhí)行異議等問題有深入研究。
夏偉律師曾開設《30堂民間借貸必修課》等課程，累計超過10萬學員參加學習。
電話、微信：13500323027

其他作者：
崔煜民 重慶百君律師事務所律師
蔣帥 重慶坤源衡泰律師事務所律師
瞿虹 北京市天同(重慶)律師事務所律師
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