【專欄：礦權(quán)壓覆實務(wù)指南】非法壓覆情形下的賠償范圍

2023-09-27 09:20:38
來源：
作者：夏偉等
0
0
添加收藏

非法壓覆情形下的賠償范圍
文/夏偉、崔煜民、蔣帥、瞿虹、梁逸秋

一、非法壓覆情形下的責任形式
與137號文規(guī)定的補償責任形式不同，當建設(shè)項目非法壓覆礦產(chǎn)資源時，由于壓覆行為缺乏合法性，建設(shè)單位對此存在過錯，因壓覆行為造成損失的，建設(shè)單位應(yīng)當承擔侵權(quán)賠償責任。
（一）認定侵權(quán)賠償責任的核心在于過錯認定
在壓覆案件中，建設(shè)單位承擔侵權(quán)賠償責任仍然應(yīng)當適用過錯責任原則，對建設(shè)單位是否具有過錯的認定直接決定了最終的責任形式——如果建設(shè)單位實施壓覆行為不具有過錯，則不產(chǎn)生侵權(quán)賠償責任，應(yīng)當參照137號文的“直接損失”原則進行補償；如果建設(shè)單位實施壓覆行為具有過錯，則通常應(yīng)當認定產(chǎn)生侵權(quán)賠償責任，應(yīng)當按照《民法典》第1184條的規(guī)定，“按照損失發(fā)生時的市場價格或者其他合理方式”計算財產(chǎn)損失。
實踐中，有一種觀點認為壓覆行為適用無過錯責任，該觀點的主要理由有二：一是認為“即使壓覆礦產(chǎn)資源人無主觀上的故意或過失，也會造成損害后果”，若建設(shè)單位因沒有過錯免責，顯然對礦業(yè)權(quán)人不利；二是援引《民法典》第238條“侵害物權(quán)，造成權(quán)利人損害的，權(quán)利人可以請求損害賠償，也可以請求承擔其他民事責任”的規(guī)定，認為“在物權(quán)損害賠償?shù)木葷校瑱?quán)利人行使物上請求權(quán)時不要求侵害人主觀上有過錯，因此在此種救濟手段中的歸責原則可算作無過錯責任”。
我們認為此種觀點不妥。首先，壓覆至少會造成礦產(chǎn)資源無法開發(fā)利用的結(jié)果，造成損失實屬必然，該損失雖然與當事人的過錯無關(guān)，但探究是否存在過錯的價值恰恰在于確定責任形式——合法壓覆應(yīng)補償，非法壓覆應(yīng)賠償。此種處理方式不意味著沒有過錯就不承擔責任。其次，《民法典》第238條的“侵害物權(quán)”中的“侵害”應(yīng)理解為不法侵害，即該條規(guī)定本身就包含了侵權(quán)人存在過錯的前提，不應(yīng)當理解為“不要求侵害人主觀上有過錯”。最后，正如我們在《合法壓覆情形下的補償范圍｜礦權(quán)壓覆實務(wù)指南》中所述，礦業(yè)權(quán)人和建設(shè)單位在壓覆案件中的價值追求不一致，且均具有合理性，法院在處理此類案件中更應(yīng)該遵循利益衡量原則，平衡各方權(quán)益，不宜過分保護某一方當事人的權(quán)益，如壓覆行為適用無過錯責任，實際上是超越了法律規(guī)定，突破了無過錯責任的適用范圍，過于偏袒礦業(yè)權(quán)人的利益，難以實現(xiàn)良好的法律和社會效果。
（二）構(gòu)成非法壓覆的典型情形
1. 未經(jīng)壓覆行政審批，實施壓覆行為
根據(jù)137號文的規(guī)定，凡建設(shè)項目實施后，導致其壓覆區(qū)內(nèi)已查明的重要礦產(chǎn)資源不能開發(fā)利用的，都應(yīng)報批，未經(jīng)批準，不得壓覆重要礦產(chǎn)資源�？梢姡绻ㄔO(shè)項目沒有經(jīng)過壓覆審批，就予以實施的，顯然不具有合法性，建設(shè)單位對于壓覆礦產(chǎn)資源具有過錯。這一點在實踐中并無太多爭議。
實踐中，由于形成壓覆的建設(shè)項目帶有公益性，有些甚至與國家戰(zhàn)略與安全息息相關(guān)，因此其建設(shè)往往帶有一定的緊迫性、必要性，有些項目確實存在建設(shè)手續(xù)不全、審批手續(xù)不齊，但已經(jīng)實際開始實施的情況。那么，若建設(shè)項目在實施時還未取得壓覆審批，但在實施過程中或?qū)嵤┩戤吅笕〉脡焊矊徟�，建設(shè)單位是否對此存在過錯？我們傾向于認為這種違法性可以通過事后的審批予以補正，即雖然建設(shè)項目未經(jīng)壓覆審批就壓覆重要礦產(chǎn)資源，但自建設(shè)項目取得壓覆審批時起，此前的行為違法性就已經(jīng)得到補正，建設(shè)單位對此自始不存在過錯。
2. 礦業(yè)權(quán)人未同意壓覆
由于建設(shè)項目壓覆非重要礦產(chǎn)資源，不再強制要求辦理行政審批，因此，核查是否取得壓覆審批并非一個放之四海而皆準的標準。有的項目不需要辦理壓覆審批，該如何認定建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源是否存在過錯呢？
我們認為，此時應(yīng)該關(guān)注礦業(yè)權(quán)人是否同意壓覆。從這一角度來看，若礦業(yè)權(quán)人同意壓覆，實際上是礦業(yè)權(quán)人自愿放棄了其礦業(yè)權(quán)中與被壓覆礦產(chǎn)資源部分相對應(yīng)的占有、使用、收益的權(quán)利，那么就不存在受法律保護的礦業(yè)權(quán)，壓覆行為本身就不屬于侵犯他人權(quán)利的加害行為，自然也就不構(gòu)成侵權(quán)。
基于上述理解，實踐中對于來不及辦理壓覆審批或不需要辦理壓覆審批的建設(shè)項目，建設(shè)單位、礦業(yè)權(quán)人之間可以先簽訂壓覆補償協(xié)議或意向性協(xié)議，協(xié)議內(nèi)容中若明確礦業(yè)權(quán)人同意壓覆或同意放棄被壓覆礦區(qū)范圍，建設(shè)單位予以補償?shù)�，一般不宜認定壓覆行為產(chǎn)生侵權(quán)損害賠償責任。
二、非法壓覆情形下的礦業(yè)權(quán)價值損失
非法壓覆時，建設(shè)單位應(yīng)當承擔侵權(quán)損害賠償責任。根據(jù)《民法典》第1184條的規(guī)定，應(yīng)當“按照損失發(fā)生時的市場價格或者其他合理方式計算”財產(chǎn)損失并予以賠償，其損失范圍應(yīng)當包含全部財產(chǎn)損失，即直接損失和間接損失。其中，首當其沖的損失就是礦業(yè)權(quán)價值損失。
（一）礦業(yè)權(quán)價值損失的理解
礦業(yè)權(quán)作為用益物權(quán)，其具有特定的法律意義，也具有獨立的經(jīng)濟價值。礦業(yè)權(quán)是礦業(yè)權(quán)人依法對許可范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源進行勘查、開發(fā)、利用并獲取收益的權(quán)利。因此，礦業(yè)權(quán)遭受侵權(quán)損害時應(yīng)當依據(jù)其經(jīng)濟價值來確認，即對于侵犯礦業(yè)權(quán)的財產(chǎn)損失，應(yīng)以非法壓覆時的市場價格和其他方法計算。
（二）礦業(yè)權(quán)價值損失的計算方法
礦業(yè)權(quán)價值損失是一個專業(yè)性很強的問題，通常無法通過公開價格定價，所以往往只能依靠礦業(yè)權(quán)價值評估的方式予以確定。礦業(yè)權(quán)價值評估方法有市場途徑、收益途徑、成本途徑三種，其中市場途徑是通過比較被評估礦業(yè)權(quán)與最近交易的礦業(yè)權(quán)的異同，調(diào)整某些參數(shù)，從而確定被評估礦業(yè)權(quán)價值的一種途徑，是最接近市場價格的一種有效途徑，但由于礦業(yè)權(quán)市場發(fā)育不夠完善，交易信息不夠公開，礦業(yè)權(quán)交易不夠頻繁，實踐中很難找到與被評估礦業(yè)權(quán)相類似的礦業(yè)權(quán)交易樣本，因此只有在極其特殊的情況下才會適用，實踐中使用最多的還是成本途徑、收益途徑兩種，其中成本途徑中最常用的是勘查成本效用法，收益途徑中最常用的是折現(xiàn)現(xiàn)金流量法。本文嘗試對這兩種方法介紹。
1. 勘查成本效用法
勘查成本效用法通常適用于探礦權(quán)價值的評估。一般而言，探礦權(quán)所對應(yīng)的礦產(chǎn)地的勘查程度較低，資源儲量的可靠性較差，不適合采用收益途徑評估其價值時，一般考慮采用成本途徑對其價值進行評估，其基本計算公式是礦業(yè)權(quán)評估價值=重置成本×效用系數(shù)。
勘查成本效用法的適用范圍主要包括：（1）投入少量地表或淺部地質(zhì)工作的普查探礦權(quán)的價值評估；（2）經(jīng)一定勘查工作后找礦前景仍不明朗的普查探礦權(quán)的價值評估。
在使用勘查成本效用法確定主要評估參數(shù)時，需要注意下以下問題：
（1）重置成本的確定。重置成本是按照當時的勘查規(guī)范要求，對所確定的有關(guān)、有效實物工作量，以評估基準日適用的價格和費用標準估算的成本。其中，“有關(guān)、有效實物工作量”是確定重置成本的重要參數(shù)，其需要通過專業(yè)報告——地質(zhì)勘查報告和原始資料記載的實際完成工作量來確定。實物工作量的確定必須是有關(guān)、有效的勘查工作量，不包含公益性地質(zhì)工作（如區(qū)域性基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)遠景調(diào)查評價、地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查和地質(zhì)資料開發(fā)與服務(wù)等）。通常而言，需要進行重置計算價值的實物工作量包括：鉆探、坑探、淺井、槽探各種比例尺的地形測量、地質(zhì)測量及物化探測量、各種剖面測量、各種采樣等，此外，各類化驗、測試、鑒定費用一般計入間接費用。
（2）效用系數(shù)的合理確定。效用系數(shù)是為了反映成本對價值的貢獻程度而設(shè)定的對重置成本進行溢價或折價的修正系數(shù)，其基本公式為效用系數(shù)=勘查工作加權(quán)平均質(zhì)量系數(shù)×勘查工作布置合理性系數(shù)。這兩個系數(shù)均可以通過現(xiàn)行的勘查規(guī)范的要求予以評判，其基本評判標準如下：

我們嘗試舉例說明效用系數(shù)在確定礦業(yè)權(quán)價值中的影響。某礦業(yè)權(quán)評估機構(gòu)就某多金屬礦探礦權(quán)的價值進行評估，現(xiàn)根據(jù)所收集資料確定的勘查工作的重置成本和賦予的效用系數(shù)如下：

根據(jù)上述材料我們可以按以下方式計算出探礦權(quán)價值：
首先，計算勘查工作加權(quán)平均質(zhì)量系數(shù)。該數(shù)值=（3.68×1.20＋0.58×1.20＋25.85×1.30+1.74×1.20＋0.46×1.10）÷32.31=1.28；
其次，確定勘查工作布置合理性系數(shù)。根據(jù)現(xiàn)行勘查規(guī)范的要求，對勘查工作布置的合理性、必要性和使用效果進行評判，該項目經(jīng)評判賦值為1.10；
再次，確定效用系數(shù)。用勘查工作加權(quán)平均質(zhì)量系數(shù)×勘查工作布置合理性系數(shù)就可以得出效用系數(shù)，在該項目中即1.28×1.10=1.41。
最后，確定評估價值。評估價值=重置成本×效用系數(shù)，即32.31×1.41=45.56萬元。
綜上可見，由于效用系數(shù)是直接在重置成本上進行調(diào)整的系數(shù)，相當于直接在重置成本上上浮或下降一定比例，因此對評估結(jié)果有較大的直接影響，我們在參與評估工作時需要對評估參數(shù)的確定依據(jù)、評判理由進行充分研究，盡可能合理地確定最終的效用系數(shù)。
2. 折現(xiàn)現(xiàn)金流量法
折現(xiàn)現(xiàn)金流量法是將未來經(jīng)濟壽命期內(nèi)的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用產(chǎn)生的凈現(xiàn)金流量歸屬礦業(yè)權(quán)的部分按折現(xiàn)率折現(xiàn)，計算礦業(yè)權(quán)價值的一種評估方法。其具體計算方法是：
（1）計算現(xiàn)金流入量（包銷售收入、回收固定資產(chǎn)凈殘余值、回收無形資產(chǎn)及其他資產(chǎn)攤余值、回收增值稅抵扣額、回收流動資金）；
（2）計算現(xiàn)金流出量（包括后續(xù)地質(zhì)勘查投資、固定資產(chǎn)投資、無形資產(chǎn)投資、其他資產(chǎn)投資、更新改造資金、流動資金、經(jīng)營成本、銷售稅金及附加、企業(yè)所得稅）；
（3）計算凈現(xiàn)金流量，即現(xiàn)金流入量－現(xiàn)金流出量；
（4）以凈現(xiàn)金流量為基礎(chǔ)，結(jié)合折現(xiàn)系數(shù)計算當期的凈現(xiàn)金流量現(xiàn)值；
（5）將未來經(jīng)濟壽命期內(nèi)的每一期的凈現(xiàn)金流量現(xiàn)值求和，得出礦業(yè)權(quán)評估價值。
折現(xiàn)現(xiàn)金流量法的適用范圍主要包括：（1）擬建、在建、改擴建、生產(chǎn)礦山的采礦權(quán)價值評估；（2）詳查及以上勘查階段的探礦權(quán)價值評估；（3）賦存穩(wěn)定的沉積型大中型礦床的普查探礦權(quán)價值評估。
由于折現(xiàn)現(xiàn)金流量法所采用的參數(shù)非常多且復雜，本文不再展開分析，但從上述的計算方法不難看出，對評估結(jié)論影響最大的三個參數(shù)分別是凈現(xiàn)金流量、未來經(jīng)濟壽命期（即預(yù)期收益年限，簡言之就是礦山還能利用多長時間）、折現(xiàn)率。我們在按照此方法處理相應(yīng)評估工作時，要緊緊圍繞相關(guān)影響因素，評判參數(shù)采用的合理性、客觀性，確保得出的評估結(jié)論能夠盡可能真實、準確的反映礦業(yè)權(quán)價值。
三、非法壓覆情形下的其他損失
（一）其他損失的范圍
在礦業(yè)權(quán)部分壓覆中，最常見的其他損失是停產(chǎn)停業(yè)損失。壓覆造成停產(chǎn)停業(yè)損失的范圍和計算方法沒有法律、行政法規(guī)的具體規(guī)定，但其獲得賠償?shù)姆ɡ硪罁?jù)可以參照《國家賠償法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》等規(guī)定。根據(jù)《國家賠償法》第36條第6項的規(guī)定“責令停產(chǎn)停業(yè)的，賠償停產(chǎn)停業(yè)期間必要的經(jīng)常性費用開支”；根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》及相關(guān)地方性法規(guī)來看，停產(chǎn)停業(yè)損失一般是經(jīng)營活動受限后而產(chǎn)生的過渡性費用損失。礦產(chǎn)資源被壓覆致使礦業(yè)權(quán)人無法生產(chǎn)經(jīng)營，礦業(yè)權(quán)人產(chǎn)生停產(chǎn)停業(yè)損失的原因與上述規(guī)定所體現(xiàn)的法律依據(jù)基本一致，其產(chǎn)生損失的范圍也可以參照。據(jù)此，我們認為礦業(yè)權(quán)人可以主張的停產(chǎn)停業(yè)損失一般應(yīng)當包括留守職工工資、必須繳納的稅費、水電費、房屋場地租金、設(shè)備租金、設(shè)備折舊費等。除此之外，在壓覆領(lǐng)域中，部分地區(qū)對于停產(chǎn)停業(yè)損失也有具體規(guī)定，如《新建北京至沈陽鐵路客運專線承德段建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源補償辦法》第5條就規(guī)定了停產(chǎn)停業(yè)損失的補償標準是“按商業(yè)銀行貸款同期貸款利率計算企業(yè)固定資產(chǎn)投資總額產(chǎn)生的利息進行補償，固定資產(chǎn)投入資金數(shù)量以企業(yè)賬目為準，無法提供財務(wù)賬目的以評估公司評估的固定資產(chǎn)價值為準；流動資金利息、預(yù)期經(jīng)營收益等間接損失不予補償。”
固定資產(chǎn)損失及搬遷費用是針對無法搬遷的生產(chǎn)系統(tǒng)的賠償以及可移動設(shè)備的搬遷費用賠償。該部分范圍在《合法壓覆情形下的補償范圍｜礦權(quán)壓覆實務(wù)指南》一文中已做解釋，不再贅述。
除此之外，實踐中礦業(yè)權(quán)人還有礦業(yè)權(quán)人根據(jù)自己的實際情況主張預(yù)期利益損失（因建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源導致生產(chǎn)性礦山停產(chǎn)，無法正常經(jīng)營而產(chǎn)生的預(yù)計利潤損失）、辦理礦業(yè)權(quán)的費用損失（編制開發(fā)利用方案、出具地質(zhì)報告、支付礦業(yè)權(quán)證辦理費用等損失）、后期開采成本損失（如基于建設(shè)項目安全性考慮，需要增加安全設(shè)施設(shè)備、使用更安全的開采方式產(chǎn)生的額外成本等）。
（二）其他損失與礦業(yè)權(quán)價值損失的關(guān)系
由于礦業(yè)權(quán)價值往往需要通過成本途徑、收益途徑予以評估確定，因此其評估價值本身就蘊含了勘查開發(fā)所投入的成本、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用產(chǎn)生的收益價值。這在一定程度上和其他損失之間存在重合關(guān)系。此時，兩種損失之間該如何計算？對于這種情況，我們應(yīng)該分析比較其他損失的主張依據(jù)與礦業(yè)權(quán)評估價值的計算方式后進行考量。我們僅就比較常見的停產(chǎn)停業(yè)損失、固定資產(chǎn)損失及搬遷費用分析如下，其他損失與礦業(yè)權(quán)價值損失的關(guān)系均可依次類推：
1. 停產(chǎn)停業(yè)損失vs礦業(yè)權(quán)價值損失
礦業(yè)權(quán)人主張停產(chǎn)停業(yè)損失是因壓覆造成停產(chǎn)停業(yè)，礦業(yè)權(quán)人必須為此支付必要的經(jīng)常性費用開支、過渡性費用損失。
如果采用成本途徑評估計算礦業(yè)權(quán)價值損失，是對“重置成本”的評估，其對應(yīng)的實際上是壓覆之前已經(jīng)實現(xiàn)發(fā)生的工作量，而停產(chǎn)停業(yè)損失是在壓覆之后才產(chǎn)生的，因此兩種損失可以并存，礦業(yè)權(quán)人可以在主張礦業(yè)權(quán)價值損失的同時主張停產(chǎn)停業(yè)損失。
如果采用收益途徑評估計算礦業(yè)權(quán)價值損失，我們認為不應(yīng)當同時支持停產(chǎn)停業(yè)損失。因為用收益途徑評估礦業(yè)權(quán)價值，是以礦山正常經(jīng)營，會產(chǎn)生“現(xiàn)金流入”，同時有“現(xiàn)金流出”為基礎(chǔ)，而停產(chǎn)停業(yè)損失產(chǎn)生的基礎(chǔ)則是礦山不能生產(chǎn)，需支付必要的經(jīng)常性費用開支、過渡性費用損失。兩者的適用基礎(chǔ)互相矛盾，屬于“有你無我”的狀態(tài)，不能同時主張。更簡單地說，按收益途徑評估礦業(yè)權(quán)價值時已考慮了具有現(xiàn)有礦所能產(chǎn)生的所有收益，停產(chǎn)停業(yè)損失是基于本應(yīng)開采而不能開采的損失，仍是以現(xiàn)有礦的開采為基礎(chǔ)進行評估，故其包含在前者之中。
2. 固定資產(chǎn)損失及搬遷費用vs礦業(yè)權(quán)價值損失
固定資產(chǎn)損失主要來源于非通用生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備無法使用產(chǎn)生的殘值損失；搬遷費用損失主要來源于通用設(shè)施設(shè)備需要搬遷至其他礦區(qū)繼續(xù)使用時產(chǎn)生的搬遷費用。
如果采用成本途徑評估計算礦業(yè)權(quán)價值損失，就需要比較“重置成本”的范圍，如果重置成本中已經(jīng)包含了礦山的建設(shè)費用，一般而言就不應(yīng)再考慮固定資產(chǎn)損失；搬遷費用一般是壓覆后才會產(chǎn)生，因此通常仍應(yīng)當予以支持。
如果采用收益途徑評估計算礦業(yè)權(quán)價值損失，在計算現(xiàn)金流入時，已經(jīng)把回收固定資產(chǎn)凈殘余值考慮進去，簡言之，就是當?shù)V山生產(chǎn)周期到期后，如果固定資產(chǎn)還未報廢的，其剩余價值應(yīng)當作為現(xiàn)金流入的一部分；在計算現(xiàn)金流出時，則已經(jīng)將固定資產(chǎn)投資、更新改造資金等予以考慮，作為留出部分予以扣除，這樣才能比較貼合實際地計算出礦山的實際價值。倘若此時允許礦業(yè)權(quán)人再主張固定資產(chǎn)損失，意味著其成本獲得了補償，礦業(yè)權(quán)價值相較于實際情況就會偏高。對于搬遷費用來說，其獲賠前提也是通用設(shè)備無法在原有礦山繼續(xù)使用，這與收益途徑的假設(shè)前提存在沖突，也不應(yīng)獲得支持。

作者簡介

夏偉
大成律師事務(wù)所高級顧問

夏偉律師，中國人民大學法學學士，西南政法大學法律碩士，1999年入職高級法院，2009年任區(qū)法院副院長，2013年起任中級法院審監(jiān)庭副庭長、審管辦主任，2014年被評為省級審判業(yè)務(wù)專家。2017年辭職任專職律師。
夏偉律師有20多年的法律工作經(jīng)歷，對訴訟流程、特點有全面而深刻的理解，參與或代理了多起疑難案件，取得勝訴結(jié)果。夏偉律師對礦權(quán)壓覆、民間借貸、虛假訴訟、刑民交叉、執(zhí)行異議等問題有深入研究。
夏偉律師曾開設(shè)《30堂民間借貸必修課》等課程，累計超過10萬學員參加學習。
電話、微信：13500323027

其他作者：
崔煜民 重慶百君律師事務(wù)所律師
蔣帥 重慶坤源衡泰律師事務(wù)所律師
瞿虹 北京市天同(重慶)律師事務(wù)所律師
梁逸秋 北京大成（重慶）律師事務(wù)所律師